在体制机制创新中推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

今年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年，也是落实落细坚持农业农村优先发展方针、推进乡村振兴战略的重要一年。习近平总书记指出，“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务”。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确指出“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。围绕如何实现有机衔接和相互促进，去年以来，我们深入河南兰考、宁陵等率先脱贫地区的乡村实地调研，发现两县在创新体制机制，破解“人地钱”要素制约，巩固脱贫成果，加快两大战略衔接上积累了可贵经验，值得借鉴。

一、创新产业发展机制，带动农民就地就近创业就业，助力百姓在家门口脱贫致富。兰考和宁陵是传统的农业产区，远离中心城市。脱贫摘帽后，他们在发展产业上着力打造农产品产业链。一是培育农产品地域品牌。兰考县根据当地的县志记载和民间习俗，确定一批农产品县级非物质文化遗产，以独特的地域符号和产品属性塑造区域特色品牌，引领乡村产业发展。二是培育产业专业村。兰考县依托水土资源特点和民间技艺传承，大力培育“一村一品、一乡一业”。2017年“兰考蜜瓜”成为全县第一个国家农产品地理标志产品，目前已在10个乡（镇）117个行政村种植“兰考蜜瓜” 2万多亩。兰考县还利用丰富的泡桐资源，走出一条从泡桐种植到泡桐制品开发的产业化道路，将泡桐为原料的木材深加工发展成为特色支柱产业，培育了木制品特色专业村28个。三是立足村头兴办产业车间。通过整合村庄闲置的厂房、院落、学校等资源，把产业基地建在村上，把生产车间搬到家，让农民在家门口实现就业，挣钱、顾家两不误。宁陵县近年来投入近亿元资金，建成村级产业车间195个，实现了106个贫困村全覆盖，安排贫困户3000余人就地务工，帮助他们足不出村摆脱贫困。同时吸引大量外出劳动力返乡就业，促进村级产业车间蓬勃发展。目前，宁陵县正在逐步将扶贫车间向产业车间延伸，由原来的贫困村向非贫困村拓展。

二、创新金融产品，发展资金互助合作，解决乡村产业发展信贷难题。作为我国首个普惠金融改革试验区，兰考县建立了“以数字金融服务平台为核心，以普惠授信、金融服务、信用信息、风险防控为基本内容”的“一平台四体系”，探索出为中低收入农民发展产业提供常态化金融服务的普惠金融“兰考模式”。服务普通农户，创造性推出“普惠授信”小额信贷产品，将信贷前置，将一般金融贷款“先有信用、后有信贷”的要求变为“先有信贷、后有信用”。农户只要满足无不良信用记录、无不良嗜好、有产业发展资金需求的“两无一有”，便可获得3万元以上、年利率不超过6.75%的授信额度，比一般贷款利率低3.6个百分点，真正实现了既“普”又“惠”。

三、创新组织建设，下沉执政资源，广开人才渠道，强化农村基层基础工作。兰考、宁陵两县在脱贫摘帽后，持续强化农村基层组织建设，探索巩固脱贫成果、夯实乡村振兴基础的组织机制。一是党政干部、执政资源下沉到村。兰考县机关企事业单位454个党支部与454个行政村党支部长期结对子，并选派1064名优秀党政干部组成驻村工作队，对所有行政村形成结对帮扶和驻村帮扶全覆盖，在稳定脱贫奔小康上持续发力。二是吸引外出务工能人回乡担任村支部书记，强化基层战斗力。兰考县以情怀感召、待遇留人方式，吸引一批致富能力和带富能力“双强”的能人回乡担任村支部书记。在充实和配强村级年轻干部方面，兰考和宁陵都有创新举措。2018年宁陵县针对50个软弱涣散村，由财政出资面向全国招聘50名大学生和研究生担任村党支部副书记，村级治理和服务能力得到明显提升；兰考县从2017年底开始，通过政府购岗，对454个村配置了496名村务协管员，均由熟悉村情、有一定电脑基础的本村年轻人担任。两县在农村基层组织建设方面的积极探索，有效地改善了现任村级干部普遍年龄大、受教育程度低、缺乏创新思维和信息化办公技能的突出问题。

四、创新人才政策，大力吸引创业人才返乡回流，壮大乡村产业振兴基础。兰考和宁陵围绕乡村靠谁振兴、如何实现人才振兴，形成了必须大力吸引外出务工农民返乡、培养新农民的共识。两县出台了《支持农民工返乡创业的实施方案》等政策文件，建立了比较完整的创业服务、创业支持和创业保障体系。为吸引人才返乡创业，兰考县每年预算500万元专门用于返乡创业奖励，并降低创业贷款反担保门槛；宁陵县推动返乡农民工开展“互联网+”创业，提供注册登记、政策咨询、创业指导“一站式”服务。2019年，兰考县外出务工农民数量由过去最多时的23万人减少到不到10万人，全县返乡创业人员达4.18万人，创办经济实体3.84万个，带动就业15.67万人。宁陵县返乡创业人数也呈现快速上涨态势，仅2019年上半年返乡创业人员就达到2000人，1420人进行了工商登记，带动就业6000余人。大量返乡创业人员，带着资金、技术和理念回来，正在成为广大农村、特别是远离中心城市的传统农区实现乡村振兴的主力军。

五、创新治理模式，引入市场激励机制，调动村民主动参与，推动乡村有效治理。兰考县从2014年开始探索市场化方式推进环境整治，在全省率先施行政府购买服务，每年县财政投入4700多万元，引入环卫公司，推进城乡一体化环境卫生整治。同时，为了提升农村居民环卫意识和参与意识，避免“公司干，群众看”，推广实施每人每天出资5分钱的“5分钱工程”，建立财政投入与村民适当缴费相结合的市场化环卫投入机制。在促进乡风文明、提升治理效能上，兰考和宁陵积极探索，引入市场激励机制，建立遍布两县各个村镇的“爱心超市”。贫困户通过争做乡风文明户获取的积分，成为了超市购物的凭证。如今宁陵已将“爱心超市”向全县364个村推开，兰考县则进一步将积分对象从贫困户扩展到了所有村民。

兰考、宁陵两县在推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的创新实践中，探索出的有效做法和经验，为广大脱贫地区，尤其是传统农业地区，提供了生动的样板和实践。

在鼓励发展产业上，兰考、宁陵两县的发展提供了重要启示。就是要将乡村产业振兴落在乡村，一些农产品加工企业、服务业、来料加工产业，只要符合环保标准，都应允许利用村级闲置土地兴办在村头地边，让农民就地就近就业，让农民分享二三产业增值收益。为此，我们要研究鼓励规范就地发展村级产业相关政策，构建产业发展根植于乡村、兴盛于乡村、服务于乡村的政策体系。要着力解决乡村产业发展中面临的土地瓶颈问题，加快推进农村“三块地”改革，尽快制定相关实施细则，允许土地整理后多出的农村集体建设用地指标优先留在村里兴办产业，为村级产业发展预留空间。

在破解农村资金投入难题上，兰考县推行普惠金融的经验十分宝贵。要构建完善的普惠金融政策体系和监管体系，在适度财政补贴的政策引导下，遵循市场原则，不断创新农村普惠金融产品和服务，做到财务上可持续、政策上可推广、经验上可复制。重视信用体系建设，在给予农民基础授信的前提下，以信贷立信用，以信用促信贷，并逐渐把医疗、教育、纳税记录等信息纳入信用信息库，构建完善的信用体系，改善农村融资环境。出台相关政策措施，从内控机制、外部监管、信用保证、保险机制及法律法规等方面，加强对合作金融的监管和风险防范，为农村产业发展保驾护航。

在鼓励农民返乡创业上，兰考和宁陵出台的吸引政策值得借鉴。吸纳优秀返乡人员充实基层组织，对实绩优秀人才开辟晋升绿色通道，设立专项奖励，提高收入水平。在增强政治荣誉感的同时提高获得感和成就感，切实达到引才、留才、用才的效果。构建县乡村联动的返乡创业服务体系，多部门配合协调，简化市场准入，提供“一站式”创业服务保障，从政策咨询、办理证照、用地用电、担保贷款等多方面给予政策扶持和引导。实施创业致富带头人计划。创建返乡创业创新孵化基地，地方财政给予一定资金补贴。

在推进乡村有效治理上，兰考和宁陵统筹政府和市场协同治理乡村的经验值得推广。要强化政府统筹功能，提升公共服务能力，加强部门联动，建立乡村治理工作协同运行机制。党委农村工作部门要发挥牵头抓总作用，督促工作落实，合理安排和使用财政资金，强化基础保障和公共服务作用的发挥。充分发挥市场的配置和调节作用，形成可持续的长效运转机制。充分发挥社会组织在公共事务管理中的协同作用，广泛吸引社会资本参与，避免政府大包大揽。创新激励机制，利用市场调节作用，调动村民参与积极性，提高乡村各项资源利用效率。

作者：陈萌山

全国政协委员，中国农业科学院原党组书记

本文刊登于《中国政协》2020年第17期

编辑：邓骄旭