浅谈城市社区网格化管理——基于娄底市新冠肺炎疫情防控的实践经验

张 蜜

城市网格化管理是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。近年来，国家对完善网格化管理、推动社会治理创新高度重视。党的十九届四中全会指出，要推行网格化管理和服务，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，把更多资源下沉到基层，夯实基层社会治理基础。

城市社区网格化管理模式推行时间较早，2003年，北京市东城区依托较为成熟的信息技术，结合实际提出了城市网格化管理的设想，2005～2007年，住建部将东城区数字化城市管理新模式进行推广，先后组织上海长宁区、卢湾区等51个城区进行试点。经过多年的实践，网格化管理逐渐在全国范围内推广开来，形成了北京东城区模式、上海模式、浙江省舟山模式和湖北省宜昌模式等主要管理模式。每种模式在网格划分、服务内容、职能整合、信息应用等方面各有侧重，根据城市实际情况，实现城市网格管理精准化、数字化，为社区居民提供全方位管理和服务。

当前，我国城市建设日新月异，城市基础设施、组织规模、功能都发生了新的变化，人们参与社会治理的意愿日趋强烈,对社区依赖度越来越高。社区网格化管理表现出巨大的社会治理功效，直接关系群众的获得感、幸福感和安全感，是厚植党执政群众根基的创新举措，也是塑造城市品牌、提升城市竞争力的重要抓手。疫情期间，娄底成功运用网格化管理，对疫情进行了有效防控。我们结合疫情期间社区网格化管理实践经验，对娄底市城市社区网格化管理进行了专题调研。

娄底城市社区网格化管理现状

娄底城市社区网格化管理起始于2012年，最初由市政府政法委（综治办）牵头组织实施，主要利用网格开展综治工作。2017年6月，市政府专门召开动员会议，强力推进社区网格化管理工作，但是推进较缓慢，直至新冠肺炎疫情防控工作开展，社区网格化管理在各级各部门的推动下发挥了关键作用，形成了管理层级明确、反映迅速、运转有序的管理机制。

（一）网格划分基本定型

娄底城区各社区一般按照地理现状、方便管理、无缝对接、地域相邻、邻里相熟等原则，考虑居民的认同度、社区工作人员状况等因素，合理设置网格，原则上按照300户、1000～1500人左右划分网格，根据地形绘制网格图，实现网格管理不留空白、无缝覆盖，形成了纵向到底、横向到边的网格格局。

社区网格划分在实践中不断调整，早在2014年，乐坪街道就开始在大塘、童家等社区进行网格化管理试点，随后几年，中心城区各个社区根据党建工作、计生工作、创文工作等具体工作安排分别进行了网格划分，但每一项工作的网格划分均有所区别。此次疫情中，市防疫指挥部网格化管理小组深入一线，以街道、院墙、楼栋为界，按照便于管理的原则划定网格，所有机关、企事业单位全部纳入属地网格管理，结合疫情防控实战经验，将全市调整划分为13187个网格，其中，娄星区共计204个村（社区），划分为2684个网格，调整之后的网格更加科学合理、便于管理。

（二）形成了多级联动的层级管理体制

娄底城市社区网格化管理在多年的实践探索中，将街道和社区领导干部定人定岗，对每个网格定人、定岗、定责，形成了责任层层传递的分解体系。地处中心城区的乐坪街道，目前划分131个网格，街道设立总网格，由党政正职担任总网格长；社区设立一级网格，社区党总支书记任一级网格长；每个社区划分若干二级网格，由社区干部或街道驻点干部担任二级网格长；二级网格内选聘楼栋长、单元长、小区物业人员、业主委员会等作为网格员。为有效防止职责不清、互相推诿，街道对网格管理的职责内容，对网格员、网格长的职责范围，对工作调度频次、工作要求均进行了明确。

疫情防控中，娄底城市社区依托已划分的网格，在现有网格工作力量基础上，进一步充实网格力量。选派机关政治素质好、综合素质高的干部担任网格联络员，与网格长一起履行主体责任。吸纳党员、下沉干部、退役军人、辅警、大学生、物业管理人员、社区热心人士担任网格员。每一个网格逐一配备了网格长、网格员、联络员，为实施科学有序防控提供了坚实基础。

（三）行政色彩较为浓厚，查防保等模式成效明显

娄底市城区网格化管理模式由政府组织和领导，街道、社区书记属于政府工作人员，受上级政府管理并接受业绩考核。社区推行自上而下的网格管理模式，依据工作任务不同，有的社区分别设置了综治网格、党建网格、创文网格等，通常由上级职能部门下达工作任务到区政府，区政府再通过街道、社区、网格层层落实任务。从实践成果看，由于街道承接了征税、招商引资、征地拆迁、项目建设等多项政府部门职能，日常任务较为繁重，社区管理人员工作面临一定难度，但鉴于娄底现有经济发展水平以及维护基层社会稳定等因素，现有行政主导的管理模式有其特有优势，部分创新模式取得了明显成效。

2015年以来，娄底市委、市政府针对社情复杂、安全维稳压力大等问题，坚持党建引领、干群协作、共建共享，探索出基层社会治理有效新模式——“查防保”（查风险、防事故、保平安），为创建全国文明城市、全国社会管理综合治理优秀市、基层组织建设先进市工作中提供了力量保障，被评为2019中国改革年度十大案例。2017年12月，娄底正式开通“12345市长热线”，由街道办事处党工委书记负总责，分管党政办的领导具体负责，其他班子成员分线负责，党政办牵头协调办理的组织体系，打造了便捷快速受理、及时有效办理群众诉求的绿色通道。

网格化管理过程中存在的问题

（一）顶层设计不足，部门协调联动不够

虽然全市已开展了社区网格化管理，但市级层面没有统一规划，对管理机制、力量配备、服务内容等缺乏规范，导致各个街道、各个社区管理水平参差不齐，进展不均衡。网格化管理是一项系统工程，涉及多个部门、多个单位，单靠街道和社区力量难以实现。

目前，娄底城市社区网格化管理中，线性管理较明显，横向互动不强。一般是组织部、创管办、综治办等市级职能部门，在开展党建、创文、综治等专项工作时针对本职工作对网格化管理做相应部署安排，部门间没有统一标准，每个口径划分的网格、职责均不同，导致社区工作人员做了不少重复工作。调查的10位社区工作人员中，有9位反映存在同一个数据有2个或者多个部门重复要求其报送的情况。社区基层工作涉及综治维稳、安全保障、环境卫生等多个方面，若缺乏部门联动，容易出现责任推诿。

（二）基础信息缺乏，信息平台建设滞后

社区网格化管理依赖于完整的居民基础信息和强大的信息技术。与省内的长沙、常德、永州等地区相比，娄底城市社区居民基础信息搜集不全、质量不高，信息平台建设滞后，信息共享能力还有待在部门间加强。

在居民基础数据的录入和整理中，存在不少阻力：一方面，没有形成自上而下的制度约束，没有对信息安全保护进行规定和明确，居民和物业害怕泄露隐私不愿意提供信息。另一方面，数据搜集和录入工作量很大，例如，大科街道约有10万条居民基础信息需要搜集，涉及居民身份、职业等各项指标，但工作开展了多年，由于缺乏资金和人员，目前才录入3万条左右。

目前，大部分社区的网格化管理仍以传统方式为主，只用简单的微信、QQ群、视频会议室，没有广泛运用信息化技术手段。早在2014年，全市综治工作开展时，不少街道、社区按综治办要求安装了APP“娄底e通”，实现了社区居民信息在一定范围内的共享，但这些基础信息由于技术限制，并不能导出到其他设备，网格化管理所需的信息比其更广、更多，且年份已久、没有实时更新，导致信息不能共享、也失去了再利用的价值。由于缺乏有效的信息平台，在疫情防控中，乐坪街道工作人员曾接到需核查一位从武汉返娄人员情况的任务，用了一个多小时才找准核查人员和地点，增加了疫情防控的风险。

（三）管理人员匮乏，网格队伍建设不全

城市社区网格化管理离不开一支能力强、素质高的专业性网格管理队伍。然而现下，娄底社区网格队伍建设不完整、不稳定，不能满足网格化管理需要，他们普遍面临工作压力大和薪酬待遇低的困境。街道和社区平时需应付上级部门的中心工作，负责信息收集、征地拆迁、招商引资等，疲于报送各种表格。而网格化管理标准较高、内容丰富、服务规范，为保证管理效果，娄底市各街道、社区派驻干部担任网格员，因此，一名干部身兼数职的现象十分普遍，每名干部都是“一岗多责、一专多能”。例如，童家社区平均1名社区干部需管理约1000名居民，大塘社区还存在1名社区干部同时管理几个网格的情况，没有足够的时间和精力做好、做细网格管理工作。

疫情防控中，网格管理在人员力量保证方面取得了显著成效，主要原因是社区暂停了其他日常事务，干部有时间、有精力集中力量实施网格化管理。同时，全民上下众志成城、共克时艰，社区招募了大量志愿者进行公益服务。但在正常时期，聘请网格员和志愿者除了正常支付工资外，一般需要花费200-300元/月的补贴，而大多数街道和社区难以保障这部分费用。

（四）居民参与不足，社区自治能力薄弱

居民参与社区管理，是影响公共事务决策、管理，共享社区建设成果的重要方式，但从调研情况看，居民参与意识普遍不强。政府以行政手段推动社区网格化管理，出于上级部署、干部政绩的考量，与居民期盼提升生活水平的实际需求并不完全一致，社区干部一头热、社区居民一头冷的现象还有存在。一方面，在如何调动居民参与社区管理的积极性和主动性，社区还缺少办法、缺乏举措，例如，由于物业进入市场门槛低、服务质量低，街道和社区对物业没有约束机制，难以利用物业和业委会引导居民自治。另一方面，社区居民对相关政策缺乏了解，不清楚网格运行的特点和机制，在反映问题、表达诉求时还沿用老办法，有相当一部分居民对网格化管理尚处于观望态度，社区人际关系依然疏远、居民归属感依然不强。

政策建议

（一）着眼常态长效，完善网格管理制度设计

疫情防控是阶段性的，城市管理是持续性的，要借鉴疫情防控中社区网格化管理的有益经验，以满足居民需要、提升民生福祉为准则，做好顶层设计，明确制度安排、经费保障、职能划分、人员力量，进一步理顺管理体制、完善制度设计，建立长效机制。压实部门报到的责任机制，成立网格化管理指挥中心、综合服务平台、综合执法部门，让部门职责和职能下沉到基层。整合部门资源，特别是涉及民生工作的部门资源，实现部门联动、一体化推进，形成“乡镇吹哨、部门报到”的问题上报和解决机制。

（二）着手队伍建设，配强网格管理人员力量

整合基层社会服务管理资源，按照“1+1+N”（1个网格长、1个专职网格员、N个兼职网格员）模式建立服务团队。其中，网格长从街道干部、社区两委成员中选派，专职网格员由街道、社区干部担任，兼职网格员从所在网格内业主委员会成员、物业管理人员、志愿者、党员、人大代表、政协委员、退休老干部、机关企事业单位人员中，通过个人自建或单位、居民推荐方式由社区两委考核产生。

探索市、区统一招录网格员机制，参考大学生村官、乡村教师等设置公益性岗位，加强经费统筹协调，保证网格员必需的工作报酬和两险一金，提升职业获得感、荣誉感。强化培训，切实提高队伍贯彻执行政策能力、服务基层群众能力、排查化解矛盾能力。加强日常管理工作，切实提升他们履职尽责的意识和能力，确保工作落到实处。

（三）着力社区自治，提高社区居民参与意识

社区是群众自治性组织，要激发社区居民参与热情，营造良好的网格化管理氛围。在推行改革中，探索转变街道的部分职能，淡化行政管理思维，给予街道、社区更多自主权，明确结果导向，以第三方评价对社区服务居民质量进行考核。

充分引导社区居民参与社区管理和社区服务，努力形成人人参与、人人共享的良好局面。一是加大网格管理宣传力度，提高社区居民对网格管理的知晓率和支持率，促进网格长、网格员更好地履职尽责。二是进一步拓展社区服务，重点做好就业、医疗卫生、治安、教育、人民调解、流动人口等服务项目，提供个性化、多元化服务。三是探索“有偿服务”机制，社区为居民提供服务平台，采取有偿和低偿服务，增强居民对社区管理的归属感、认同感和参与感。

（四）着重平台建设，有效实现数据信息共享

充分利用电子地图和网络技术，对网格内发生的人口变动、社会治安、矛盾纠纷、就业服务等信息，通过电话、表格、照片、定位等现代化手段实时采集、上传。建设全市、全区网格化管理信息技术指挥中心，搭建区县、街道、社区、网格四级社会管理服务信息平台，实现信息实时、动态更新。打破各职能部门间的信息壁垒，强化基础数据、信息网络、服务资源的整合与共享，确保社区网格信息与各职能部门之间的相关信息系统互联互通、共建共享。此外，还要注重信息化平台的安全保障，严格规范数据安全和居民个人信息的保护工作，防范化解重要数据和个人信息泄露风险。

（作者单位：湖南调查总队综合处）

来源：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2020年第10期

编辑：邓骄旭