讲好特色小镇故事 描绘协调发展新画卷

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要推进以人为核心的新型城镇化，标志着我国新型城镇化从“规模扩张”阶段跨入“功能提升”阶段。特色小镇是“十四五”新型城镇化的重要载体，其拥有较好的基础设施、公共服务和生态环境，既是新型城镇化的小尺度实践，更是区域经济振兴的新支点。为进一步讲好小镇故事，描绘“十四五”湖南城乡协调发展的宏伟画卷，我们研究了湖南特色小镇的发展情况，比较分析外省的成功经验和教训，探索更加符合湖南特色的落地模式，供领导参考。

一、特色小镇浪潮中湖南步缓行疾

2016年以来，特色小镇建设在全国风起云涌，湖南现有国家级特色小镇16家、省级特色小镇35家。总体上看，湖南特色小镇在培育数量上“小步快跑”；在发展阶段上“培育早期”；机制创新上“亮点纷呈”。

（一）湖南特色小镇起步偏晚，增速较快

2016年和2017年，住建部公布了两批国家级特色小镇名单，其中：第一批127个，湖南5个；第二批276个，湖南11个。在31个省市区中，湖南以16个与湖北并列全国第六，排在前5的省份分别是：浙江（23个）、江苏（22个）、山东（22个）、广东（20个）、四川（20个）。同时，在政策鼓励下，各省市区积极开展省级特色小镇创建培育。据不完全统计，2015年以来，各省市区创建、培育省级特色小镇数量共1055个，其中100家以上的省份分别是浙江（114个）、山东（109个）、云南（105个）和海南（100个）。湖南创建省级特色小镇起步较晚，但增速较快。2019年创建第一批省级特色小镇30个，2020年增设工业特色小镇5个，共计35个，总数在全国排第十五。

（二）湖南特色小镇尚处于发展周期的“1.0”阶段

从特色小镇发展的生命周期来看，湖南特色小镇尚处于“1.0”阶段，在综合实力、IP开发和政策环境等方面处于前期。综合实力暂时较弱：参考“2019年度全国综合实力千强镇”名单，从地区生产总值、城乡居民人均可支配收入、镇本级可支配财政收入三个维度对湖南的51个特色小镇（16个国家级和35个省级）进行评估，湖南千强镇名单中的特色小镇仅2个，分别是浏阳市大瑶镇（全国排名771）和临澧县新安镇（全国排名850）。而一些产业特色鲜明、综合实力较强的千强镇未被纳入特色小镇名单，如长沙县黄花镇（全国排名233），在下阶段可以借鉴北京大兴、江苏江宁等地经验建设机场小镇、空港小镇；郴州市苏仙区良田镇（全国排名442），可以发掘湘粤古道资源，打造文旅或体育休闲小镇。IP储备充足。全国特色小镇大体可分为８大类型，分别是文化旅游类、历史民俗类、农林渔业类、休闲度养类、高端制造类、商贸信息类、创意创新类和体育竞技类。我省特色小镇从模式较为成熟的农产品、工业和文旅起步，还有很多高价值的IP，如湘军文化、红色文化、杂交水稻等可在条件成熟后进行后续开发。制度设计可拓展空间大。与浙江、广东等省相比，我省出台特色小镇政策的丰富性、及时性、可操作性相对滞后。以浙江为例，2015年-2019年浙江共出台省级特色小镇相关文件40余份，涉及申报、规划、产业培育、投资管理、验收命名、考核退出等全环节，而湖南仅出台1份。

（三）湖南特色小镇趟出了有效的实践路径

湖南从1536个乡镇中，分两批遴出35个省级特色小镇。这些小镇拥有较为深厚的文化积淀和资源禀赋，通过创建激活了基层创新能力，探索出有效的发展模式。例如，安化黑茶特色小镇的“茶旅融合模式”，依托黑茶资源开发网络直播、古茶市、茶马古道、主题公园等项目，推出种茶、采茶、制茶、品茶于一体的文化体验和黑茶冰饮、速溶黑茶等新兴茶饮产品，全面拓展产业链条。衡阳珠晖区眼镜特色小镇的“鸿虎土地开发模式”，引进社会资本，将小镇内的鸿虎仪器厂、长丰7432厂、棉麻土产公司等低效用地改制并购，盘活利用闲置多年的300余亩土地，量身定制改造原汁原味“老厂房”，从粤港澳大湾区引进眼镜产业链企业。湘西龙山里耶特色小镇的“全域旅游节点模式”，以秦简文物为核心，开发考古遗址公园、水上秦郡等关联项目，串联周边的旅游资源，完善“张家界+凤凰+里耶+八面山+”旅游线路，打造大湘西全域旅游的重要节点。醴陵市五彩陶瓷小镇的“会展品牌推广模式”，高规格举办湖南(醴陵)国际陶瓷产业博览会，实行线上同步云展，吸引20多个国家地区的参展商、采购商参展和大批游客前来“打卡”，提高产业品牌的影响力和美誉度。常德桃花源特色小镇的“旅游扶贫模式”，让贫困户参与景区运营、管理和实景演出，带动贫困户脱贫致富，贫困发生率下降至0.71%。此外，工业小镇的“小产业转型升级模式”初现成效，邵东仙槎桥五金特色小镇引进智能制造服务企业，形成技术方案20多套，引导五金企业智能化升级；宁乡煤炭坝门业小镇从“煤城”转型蝶变成“门都”；浏阳市大瑶花炮小镇传统烟花产业绿色化、创新化升级，将焰火带到了第七届世界军人运动会开幕式；常宁市水口山铜业小镇淘汰落后产能，转型发展绿色循环经济。

二、湖南特色小镇在顶层设计和基层实践上存在不足

从顶层设计来看，我省特色小镇的体制机制和政策体系有待进一步完善；从基层实践来看，我省农业小镇面临产业支撑度不够、人力要素紧缺的问题，工业小镇面临产业层级低端、土地要素紧缺的问题，文旅小镇面临运营能力不足、资本要素紧缺的问题。

三、加快湖南特色小镇发展的几点建议

1.加快向多主体、市场化模式转变

要从政府主导投资、政府主导运营的模式转向多主体投资、市场化运营的模式。

一是新建项目必须明确由民间资本主导，要求每个特色小镇必须明确投资主体，非政府投资占比不得低于70%；由省商务厅牵头，每年组织特色小镇投资推进大会，进行统一招商。

二是在特色小镇管理体制上要大胆突破，政府应进一步弱化行政权力，摈弃“主导”、“掌舵”的惯性思维，鼓励央企、地方国企和大中型民企独立或牵头主导小镇的运营和管理，探索可持续的投融资模式和盈利模式。企业依托自身敏锐的市场观察力、强大的资本能力、先进的项目运营能力以及较强的风险管控能力，实行企业自主决策、自我管理、自担风险。政府要明确定位，由省政府出台指导意见，市州出台具体办法，明确建制镇（街道办事处）与特色小镇的权责划分，在政府规划、政策引导、公共服务、设施配套、要素保障、生态保护、安全监管等领域加强管理和服务，营造更加公平、开放的市场环境。

三是在省级层面组建特色小镇发展联盟，为特色小镇及其企业提供全生命周期服务。在特色小镇发展联盟内部，组织银行、保险、基金等金融和投资机构，建立特色小镇投融资子联盟；组织重点高校、科研机构、社会团体、民间智库等，建立特色小镇智库子联盟；组织有经验的企业和机构，建立特色小镇运营子联盟，为特色小镇提供一体化运营服务。

2.聚焦核心竞争力做强特色产业

产业是支撑小镇的支柱，也是小镇成败的决定因素。要强调因镇施策。

一是农业小镇提标增效。加强标准化农业基地建设，完善基础设施和标准化生产管理技术，建立农产品质量安全监管长效机制，全面推进农产品标准化体系建设。有效扶持龙头企业、重点企业快速发展，打造优势企业品牌，梳理产业标杆，带动农产品规模化、全面化发展。加快出台农村土地（含流转土地）的抵押制度，缓解农业企业、合作社、农户融资难题。

二是工业小镇转型升级。推动产业园区、产业集聚区和特色小镇之间错位发展和相互支撑。加强新化文印小镇与集成电路产业对接，解决文印小镇“缺芯”瓶颈；加强轨道交通、工程机械、汽车制造与嘉禾铸造小镇、邵东五金小镇对接，增强省内配套。推动宁乡门业小镇、醴陵陶瓷小镇、临湘浮标小镇与中非经贸博览会、广交会等展销平台对接，扩大内外销市场。推动形成一个特色小镇集群网络，并以小镇为核心，以所在建制镇、园区或新区为支撑，形成区域创新发展的引擎。此外，按照“20条工业新兴产业链”的做法，以“链长制”实施精准施策。着力解决产业低端化问题，推进产业升级，将小镇产业纳入省智能化改造重点，推动产业向高端化智能化方向升级转型。加大产业链招商力度，吸引和带动专业化配套企业集聚发展，形成一批“产品+配套+服务”链条完整的产业集群。

三是文旅小镇导入IP资源延伸全产业链。按照“景镇合一”的发展模式，通过对核心IP资源的发掘和传承，向产业链上下游服务化延伸，例如桃花源小镇依托桃花源IP开发的实景剧演出就是成功探索。通过对IP资源的保护和利用，拓展研学、运动体育、健康养老等复合型产业业态。

3.依托特色产业叠加复合型功能

集聚优质公共服务资源，打造优质生活平台，形成生产-生活的良性互动。

一是叠加现代社区功能，完善主干路网、水电气网络等公共服务和商业配套，建设4公里教育圈和15分钟医疗圈，形成以公共交通为主体、新能源汽车和共享单车等为补充的多层次绿色低碳交通体系，努力引来人、留住人、做活特色小镇。引导制定小镇公约，形成共建共识，发挥区域党建+管理机构的双重管理职能，为公约实施提供保障。

二是叠加文化功能，挖掘每个特色小镇独有的文化标识，传承发展优秀传统文化。农业小镇着重完善“耕种体验、农产品体验、民俗民风体验、风貌体验和住宿体验”的全景新农村文化体验。工业小镇要着重传承“匠人精神”，如嘉禾的锻造、邵东的五金、浏阳的花炮、醴陵的陶瓷，有数百年的历史，通过博物馆、技术学校的方式加以传承。文旅小镇要加大对传统村落保护，统一民居建筑风格；擦亮小镇特色文化节庆品牌，扩大民俗文化影响力；完善非遗传承体系，引入“传帮带”的发展架构。

三是叠加旅游功能，结合地形地貌和产业特点，科学设计形象风格和建筑形态，建设高标准、高颜值的特色小镇。因地制宜发展旅游产业，农业小镇发展乡村游；工业小镇发展工业游；文旅小镇发展观光游，以旅游拓宽特色化发展的路径。

4.进一步完善工作机制和政策体系

一是构建协调联动机制。省级层面建立湖南特色小镇规划建设工作联席会议制度，省发改委（联席会议办公室）抓总，统一工作步调、统筹政策集成。省级行业主管部门（现阶段为农委、工信和文旅）对本领域特色小镇予以政策支撑，组建运行湖南特色小镇产业金融联动发展基金。县级层面抓落实，统筹做好要素保障、项目落地、政策落实、政务服务等各项具体工作。

二是实行创建达标机制。参考浙江模式，分阶段建设，设定培育、创建、命名三阶段，培育阶段由地方自愿申报，根据投资标准、产出标准和生态标准实行分批纳入、开展年度考核评估，每年淘汰或降格“不达标小镇”，警告“发展滞后小镇”，通过考核的小镇验收命名，改变下行政指令“给牌子、分银子、戴帽子”的做法。

三是经验推广机制，举办全省特色小镇“比学赶超”现场会和“镇长论坛”，指导市县对标一流、学习先进。

四是逐步完善政策体系，出台配套实施方案或实施细则，确保特色小镇从评选、运作、实施、保障、奖惩、退出等一系列环节中有文件可指引、有政策可支持、有法规可保障、有制度可规范。

5.探索要素集聚的一体化解决方案

融资方案：由省金融办牵头，协调相关银行开发支持特色小镇的专用金融产品，如建设银行在长沙试行的“回迁未满3年的新企业‘无3年连续财务数据’可提供贷款”政策，探索将类似金融创新产品移植到特色小镇。组建湖南省特色小镇发展产业基金，由省级引导基金牵头，带动市县以及政策性银行、保险资本等社会资本共同注资，采取定向基金、非定向基金相结合的模式，围绕省级特色小镇中的实体企业开展投资，为特色小镇产业发展提供专业投融资服务。完善投资回报机制，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，与社会资本共建基础设施和公共服务项目。人才方案：参考选调生、科技特派员等模式，从城市机关、科研院所、大中专院校、医院、中小校等公共事业单位选拔优秀人才，将特色小镇作为服务对象和实践基地，建立“一对一”合作关系，开展深度交流合作。土地方案：参考浙江经验，对特色小镇规划建设制定土地奖惩制度。如期完成年度规划目标任务的特色小镇，按实际用地指标的50%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的特色小镇，加倍倒扣省奖励的用地指标。

调研组组长：谈文胜

副　组　长：唐宇文

调研组成员：禹向群 言彦 侯灵艺 贺超群

来　　　源：湖南省人民政府发展研究中心第116号《对策研究报告》

编辑：邓骄旭