关于“推动适老化改造，着力提升老年人生活品质”的调研报告

关于“推动适老化改造，着力提升老年人生活品质”的调研报告

衡阳市政协

　　　　2020年第七次全国人口普查显示，衡阳市60岁及以上人口134.17万人，占比20.19%，65岁及以上人口97.94万人，占比14.5%，人口老龄化程度与速度均快于全国平均水平，已全面进入老龄化社会。为应对衡阳市人口老龄化现状，提升适老化改造水平，推进衡阳市养老事业发展，今年4月—6月，在主席的领导下，在分管副主席的带领下，衡阳市政协社法民宗委牵头成立调研组，围绕“推动适老化改造，着力提升老年人生活品质”课题，先后对接衡阳市民政局、衡阳市住建局和衡阳市残联开展实地走访调研座谈，赴安徽马鞍山、铜陵和池州进行对比调研，学习借鉴外地先进经验和做法。在多次商讨、广泛征求意见建议的基础上，形成专题调研报告。现报告如下：

　　　　一、衡阳市适老化改造工作现状

　　　　近年来，衡阳市深入学习贯彻习近平总书记关于老龄工作的一系列重要指示精神，认真落实积极应对人口老龄化国家战略，把养老服务体系建设和适老化改造工作摆在重要位置，全市养老服务及适老化工作成效显著、亮点纷呈。2020年以来，衡阳市成功创建全国第四批居家和社区养老服务改革试点城市，居家和社区基本养老服务提升行动项目获评“全国优秀”；2023年衡阳市本级和耒阳市分别获评省政府养老服务真抓实干激励先进市、县两块奖牌，相关工作经验被人民网、《湖南民政情况》刊发推介；2019年和2020年连续两年衡阳市住建局被评为全省城镇老旧小区改造工作先进单位；2023年衡阳市残联困难残疾人家庭无障碍改造工作被省残联评为“优秀”。

　　　　（一）抓制度保障，在“细”字上有进步。衡阳市十四五期间每年将适老化改造工作纳入重点民生实事，先后出台《衡阳市人民政府关于推进养老服务高质量发展的实施意见》《衡阳市推进基本养老服务体系建设实施方案（2023—2025年）》《衡阳市居家和社区基本养老服务提升行动项目实施方案》等文件，制定养老服务设施建设专项规划，对适老化工作作出明确要求，完善政府购买服务、信贷扶持、税费减免等十多项养老服务政策。结合衡阳市适老化工作实际，出台《衡阳市老年人居家适老化改造工作方案》《衡阳市家庭养老床位适老化改造项目清单》等文件，细化了适老化改造实施对象、改造内容、实施步骤等具体流程，每年有重点、有计划地有序推进。居家适老化改造项目涵盖了卫生间、厨房、客厅、卧室等 7 个类别 30 个项目，细分为 7 个以政府补贴为主的基础类和 23 个自主付费购买的可选类。

　　　　（二）抓基础建设，在“深”字上有进步。衡阳市已基本建立居家、社区、机构相协调，医养康养相结合的养老服务体系。近几年，衡阳市重点在基础建设上发力，“深耕”居家、社区养老适老化改造，让“小改造”托举老年人生活的“大幸福”。一是市县乡村四级基础服务机构实现全面覆盖。截止到2023年12月，衡阳市有266家医疗机构建设成为市级老年友善医疗机构，占衡阳市应参与医疗机构的91%；33家二级以上公立综合医院设立老年医学科，占比为97%，超过省定指标7%。开展基本养老服务提升行动以来，建成县级综合老年人失能失智照护中心13个，镇街综合养老服务中心90个，社区驿站、社区嵌入式、中心辐射式养老服务设施255个。统筹推进衡阳市第二福利院老年养护楼、衡东旭达等市县重点项目建设，稳步实现“政府+社会”的工作思路，多形式发展社会养老服务业。二是配套养老服务设施规划全面实施。认真落实《衡阳市人民政府关于推进养老服务高质量发展的实施意见》中新建小区按照5‰，且单处不小于200平方米配建养老服务设施，并需与建筑主体四同步的相关规定。2020年8月以来，衡阳市新建楼盘严格落实不小于200平方米配建养老服务设施的规定。三是老旧小区适老化改造全面推进。积极试点创新，将适老化改造与衡阳市老旧小区改造、城市更新、无障碍环境建设等工作统筹推进，真正实现老有所安、老有所乐。2019年以来，纳入老旧小区改造997个，已改完753个小区的公共场所无障碍坡道建设、安全扶手配置和地面防滑等基础设施，新增无障碍停车位680个；加装电梯完成联合审批1635台，竣工1308台，在建271台，解决了1.5万余户家庭的“上下楼难”问题。

　　　　（三）抓工作成效，在“实”字上有进步。经过多年的努力，衡阳市适老化改造工作让群众可感可及，特困老人家庭经济负担得到减轻、改造内容更加丰富适用、养老质量不断提升。一是特困家庭养老应保尽保。针对特殊困难老年人家庭，衡阳市于2022年启动“十四五”期间特殊困难老年人家庭适老化改造工作，制定出台《“提升基本养老服务水平”重点民生实事项目实施方案》，采取政府补贴的方式，补贴标准为4000-2000元/户，计划完成改造14547户。专业人员对老年人进行综合评估，坚持一户一案、一家一档，为老年人量身打造改造方案，全程严把质量关。截止2023年底累计已完成12249户，完成率84.2%，受益群体普遍评价较高。2024年，计划完成2311户改造任务目标。二是社区居家养老逐一完善。将居家养老嵌入社区养老，建成街道综合养老服务中心39家、社区（小区）各类养老服务设施2076家，为辖区居民提供日托、娱乐、助医助洁助餐等六助服务；此外，通过智慧养老服务，为卧床老年人建立紧急就医绿色通道，遇紧急情况可一键呼叫。2021年8月以来，全市完成上门服务32万人次，服务对象满意率达99%以上。积极推进村级互助养老服务设施示范点建设，耒阳市江头村互助养老、衡南屋场恳谈养老等获省市推广表扬。全面落实以居民身份证替代《老年人优待证》工作，组建家庭医生团队1048个，持续推进家庭医生签约服务。为切实解决老年人就餐实际困难，衡阳市今年已建成老年助餐服务点28家，还有12家老年助餐服务点正在装修，40家服务点每家补助10万经费，构建起覆盖城乡布局合理、共建共享的老年助餐服务网络。三是社会机构养老提质增效。衡阳市现有188家养老机构，其中，公办养老机构110家，民办养老机构71家，公建民营养老机构7家，共提供1.1万张护理型床位和0.7万张普通床位。社会养老机构积极开展精准化服务，为自理老年人提供更加优越的生活环境和多姿多彩的活动项目；为部分失能和需要护理的老年人提供生活起居、医疗康复、精神慰藉、人文关怀、安宁服务等；为失能失智老人提供人身安全的防护服务。持续组织开展各类丰富文娱活动，定期举办广场舞大合唱、扭秧歌、医院健康宣讲、运动会、棋牌等比赛，努力让老年朋友体验到老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐的晚年幸福生活。

　　　　二、外地适老化改造相关启示

　　　　社会适老化改造是一项系统工程，不仅涉及政策体系的适老化，还包括居家适老化改造、社区适老化改造、嵌入式社区养老、城市更新，以及看病就医、交通出行、信息沟通等多方面的改造、建设与提升。通过与安徽马鞍山、铜陵和池州等地进行对比，我们可以得到如下启示：

　　　　启示一：政府引领是做好适老化改造的重要保障。由于涉及面广，在改造中需要建立多方联动、高效运转的议事协调机制，统筹城市规划、土地保障、财政扶持、定价补偿、金融支撑、人才培养、医养保障等，一体推进、一体落实、一体发展。例如安徽马鞍山作为全国首批养老服务业综合改革试点城市，在适老化改造方面，整合了马鞍山市相关市直机关、辖区县市区政府、开发园区管委会等30多家单位，制定专门工作方案，明确各部门工作职责、落实措施和进度安排，组织定期研究并推动解决建设工作中的重大问题。通过引导养老机构向居家和社区养老服务延伸，优化老年食堂（助餐点）、日间照料中心等养老服务设施布局；持续打造“马上送福”居家上门服务品牌，优化居家、社区、机构养老服务模式，全面实施养老机构等级评定；加强养老综合监管，全面开展老年人能力综合评估工作，建立完善全市老年人基础台账，提升养老服务工作的精准性等措施，马鞍山逐步建立起以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系，养老服务不断提档升级，其改革试点工作获评全国优秀，经验做法入选全国改革试点优秀案例。

　　　　启示二：市场主导是做好适老化改造的重要力量。老龄化大潮正在袭来，单靠国家和集体建立的养老院模式，显得势单力薄，市场服务将是支撑起我国养老服务的重要力量。建议参考马鞍山市做法，加大养老产业“双招双引”力度，鼓励支持社会资本参与养老服务工作，推动养老服务设施品牌化、连锁化、社会化，培育银发经济新业态，更好满足广大老年群体多层次、多样化的养老服务需求。例如，马鞍山的智慧养老产品体验与辅具租赁中心、铜陵的适老化养老产品展示中心都展示了适老化购物车、多功能拐杖（雨伞拐杖）以及LED灯放大镜等多款适老化产品，为老年人提供适老用品租赁、智能养老监护设备、家庭服务机器人以及“适老物理空间+辅助器具适配改造”体验等更加精准化、智能化、个性化的现代化养老服务。马鞍山通过政府购买“点单式”居家养老服务，向高龄、失能等特殊家庭的老年人提供上门助餐、助浴、助洁、助医等基本服务；在打造了“江东颐养”“依瑞佳”“富园康华”等一系列社会养老机构品牌后，以“同城颐养”为目标，引入社会资本，建设了集居家颐养、混龄社区、机构养老三位一体的“陶然里”和“颐然”两大城市颐养社区，探索打造代际融合型居家养老舒适生活圈。

　　　　启示三：社会共识是做好适老化改造的重要基础。通过调研我们感到，虽然全社会对于老龄问题和适老化改造的认识有所提升，但是面对扑面而来的老龄化进程和老龄社会的挑战，很多人依然显得心理准备不足，社会共识仍需凝聚，主要表现在对适老化改造的知晓度和主动性不够高。推进社会适老化改造，建设老年友好型社会，既是对老年人口群体的尊重和关爱，也是对全社会的普遍关怀。例如池州市每年举办“敬老文明号”授牌仪式（暨老年人春节文艺晚会）宣传先进事迹和老年优待政策；铜陵市通过联系专业传媒公司制作宣传视频，抖音短剧，印发暖民心行动宣传海报，充分发挥社区窗口、各级网格员和党员干部力量，将老年助餐活动对象范围、补贴标准、就餐地点等情况对群众讲透彻、说清楚，让老年人听明白、放心上。这些多渠道宣传适老化改造相关政策，有力有效地推动适老化改造落地和推广。

 　　三、衡阳市适老化改造存在困难和问题

　　　　总的看，衡阳市在推进居家和社区适老化改造方面作了积极探索，取得了一定成效，但还存在一些差距，具体表现如下：

　　　　（一）宣传推广有待进一步加大。由于社会各界对适老化改造的重要性、紧迫性认识不够，衡阳市无展厅或体验馆宣传推广适老化改造相关政策及相关产品，导致需求人群获取信息渠道不畅，适老化改造的知晓率、普及率较低，绝大部分家属缺乏环境改造意识，适老化改造工作离全民知晓、全民了解还有较大差距。

　　　　（二）部门协同有待进一步加强。前期的适老化改造一定程度上是各部门在各自领域单独实施，部门协调联动不足，缺乏统筹设计和考虑，虽已纳入衡阳市委、政府重要议事日程和全市经济社会发展规划，但并未同城市建设、人居环境整治等工作内容统筹推进，改造方案协同性不足，工作合力有待加强。例如老旧小区的适老化改造衡阳市目前还缺乏统一的标准，仅凭经验开展，容易造成“一企一标”，改造效果和质量参差不齐。

　　　　（三）资金渠道有待进一步加宽。对比娄底市本级每年设立500万元的养老服务发展资金预算，衡阳市适老化改造主要以中央、省级专项资金投入为主，衡阳市本级暂无任何专项资金投入，而民间资本因投资回报率低、周期长等原因，进入该领域的较少。由于受经济下行影响，财政投入日趋紧张，亟须增加其他渠道资金，否则容易出现适老化改造难以实施和改造标准不高等情况。

　　　　（四）市场供给有待进一步加速。随着老龄化的到来，衡阳市适老化改造市场规模也将不断扩大，以当前的适老化改造水平难以满足各类老年人的需求。例如，衡阳市医疗机构和养老机构二者大都相互独立运作，不能有效融合，致使患病老人奔波于家庭、医疗机构和养老机构之间，适老化出行、健康管理、文体活动、应急解难、数字技术适老化产品等多层次、多样化服务供给不足。

　   　四、推动衡阳市适老化改造工作的对策建议

　　　　党的二十大报告强调，要实施积极应对人口老龄化国家战略。实施适老化改造是积极应对老龄化、满足老年人对美好生活期待的重要保障。结合衡阳市实际情况，借鉴外地先进经验，提出如下建议：

　　　　（一）强化实景体验，营造社会适老氛围。通过政策引导、舆论宣传和实景展示，提升全市对适老化改造的认知水平，推动适老化改造落地和推广。一要持续深化“衡阳群众+”品牌。以创建全国文明城市为契机，广泛组织“衡阳群众+老年人服务志愿者”向社会公众普及适老化理念，通过宣讲、图片、视频、创意设计、调查问卷和发放需求表等形式，普及适老化改造的相关政策，确保宣传触角要延伸到社区和居民“最后一公里”。二要加快适老化体检步伐。以社区为单位，定期开展“城市适老化体检”，对辖区内道路设施、休憩设施、公园、绿道、社区服务场所、超市、银行、医院等与老年人日常生活密切相关领域进行摸底，把公共设施、公共服务改造得更有温度，让全社会感受到适老化改造带来实实在在的益处。三要建设体验展馆。与适老化改造企业、机构合作，建设集展示、体验、销售、租赁为一体的“居家环境适老化改造体验展馆”，在各社区进行实景呈现，让老年人能“看得见、摸得着、听得懂、放心改”。

　　　　（二）强化政策协同，凝聚部门工作合力。高效的议事机制，是推动适老化改造工作的有力保障。一要建立部门联席会议制度。制定工作方案，加强民政、财政、自规、住建、卫健、残联、人社等相关部门政策协同，明确各块工作牵头单位，划分责任分工，由衡阳市政府常务副市长组织定期研究解决适老化改造中的堵点、难点问题。二要纳入日常工作。加快城市基本公共服务适老化融合，统筹推动居家适老化改造、残疾人家庭无障碍改造、城镇老旧小区改造、乡村人居环境整治等基本公共服务工作内容。可以参考马鞍山做法，在各部门的日常工作中，一并考虑适老化改造工作，例如马鞍山市雨山区雨山六村修建国防教育主题广场，以国防教育为核心，同时兼顾了老年健身场地的功能；平湖街道老旧改造项目试点“党建+项目”，平塘小区修建了以老年活动及儿童活动场地为核心，以党建、廉政文化为主题的口袋公园。三要制定统一标准。建议出台《衡阳市适老化改造标准化建设工作手册》，针对居家和社区、老旧小区、交通设施等适老化改造领域，制定符合衡阳市实际的现状评估、方案设计、产品选型、改造施工、成果验收等各个环节的技术标准，作为推进相关工作的重要准则和依据。

　　　　（三）强化分类施策，建立多元分担机制。建立衡阳市养老服务发展专项资金，缓解适老化改造工作中的资金压力。在专项资金的保障下，将更有利于推动适老化改造进度，提升适老化改造标准。一要统筹适老化改造资金。将财政、民政、残联和住建等部门的适老化改造资金投入整合在一起，统筹规划、同力推进，从而发挥资金规模效力。二要加强兜底保障。对特困老人等群体实行特惠制，按照最高标准予以补贴；对申请适老化改造的困难老年人家庭，经评估审核同意后，根据实际情况对其进行适老化改造，切实解决他们的“急难愁盼”问题，不断提升适老化改造的养老温度。三要加大政策支持。为充分调动社会居家适老化改造积极性，建议将老旧小区的居家适老化改造、加装电梯等纳入居民住房公积金范围，推动适老化改造工作快速发展。对大多数老年群体实行普惠制，根据不同改造类型如基础类、完善类、提升类等制定分类补贴或以奖代补政策。四要创新合作模式。探索以“政府牵头、企业联动、社会参与”的产业发展模式，鼓励和引领社会、金融机构、企业、公益慈善组织共同参与适老化改造，为老年人生活改善提供强大助力。

　　　　（四）强化供给匹配，促进“银发经济”发展。随着老龄化程度加深以及老年人口数量增加，当前衡阳市亟须加强养老服务供给侧结构性改革，增强各方适老化服务能力，推动养老服务市场供需匹配、服务质量持续提升。一要在产业培育和人才培养上下功夫。充分利用衡阳教育优势，鼓励适老化改造行业、机构、企业与衡阳高校、高职中相关院校成立开放性产业联盟，鼓励高校高职开设与养老服务有关的专业，全链条推出适合不同家庭和住房类型的家居改善整体方案，以高品质、规模化供给降低老年人家庭改造成本，培育产业生态。积极与品牌企业签订战略合作协议，引入有实力的社会资本和专业力量，对社区养老服务机构实施品牌化、连锁化运营，打造具有衡阳特色养老服务品牌。二要在建设普惠型养老机构上下功夫。为盘活国有闲置资产、降低市场进入成本，全面摸清衡阳市辐射范围广、运营成本低的国有闲置资产，以建设全龄照护服务中心、智慧健康管理中心、社区营养服务中心、资源融合协调中心、街道监控调度中心、老年文化精神供给中心和志愿服务管理中心为目标，成立公办普惠型养老机构或者公建民营社会养老机构。分析研判现有养老机构硬件设施，有计划的对年代久远、装修陈旧、设施老化的养老机构提质改造，不断提升入住条件。三要在持续优化智能养老服务平台功能上下功夫。积极扩展智慧养老平台功能，进一步优化“床位+服务”供给模式，为失能和部分失能老年人提供更多个性化居家养老上门服务。研发小程序“家院协同”模块，与服务平台互联，增强家院联动，真正实现家院协同管理。扩大24小时生命体征监测、全天候值守和紧急救援服务对象，纳入更多有需求的普惠家庭，努力解决高龄、独居、困难老人居家照护难题。四要在做好小区居家养老服务用房移交工作上下功夫。将民政部门纳入项目规划、建设、竣工全流程参与单位，相关部门在小区建设验收后，及时将小区规划建设好的居家养老服务用房、建成的养老服务设施交由民政部门统筹使用并履行监管职责，禁止将居家养老服务中心挪作他用。

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