“建立长效机制，化解村级债务”调研报告 

“建立长效机制，化解村级债务”调研报告 

省政协社会和法制委员会

　　　　根据《湖南省政协2024年度协商与监督工作计划》，“建立长效机制，化解村级债务”是2024年专题协商课题，由省政协社法委、农业和农村委、民盟省委会联合承办。2024年4月至8月，省政协副主席胡伟林、潘碧灵、何寄华带队，深入长沙、湘潭等9个市州开展实地调研，走访省委巡视办、省农业农村厅、省审计厅等部门，赴云南开展对比调研，广泛收集情况，听取意见建议，形成调研报告如下。

　　　　一、我省防范化解村级债务工作基本情况

　　　　（一）我省村级债务基本情况

　　　　2023年，审计和巡视等部门均发现我省村级债务存在盲目举债建设、负债比较普遍、债务增长迅速等问题，其中乡村振兴“共享贷”等信贷产品存在重大风险隐患，有政府债务借助新型金融产品向村级延伸传导的风险。截至2023年底，全省各地上报村（居）总数26383个，负债村19739个，占74.82%，债务总额233.12亿元，村平均负债118.1万元，其中2023年新增债务58.19亿元，占债务总额的24.96%。村级债务成因主要表现为：项目经费不足，超出能力举债；支出逐年增加，收支失衡负债；产业管理不善，经营项目增债；财务管理不严，虚增隐瞒扩债；税费收缴困难，垫交税费欠债；历史遗留积累，债务难化承债。

　　　　（二）协同发力，全面防范化解村级债务

　　　　沈晓明书记等省领导多次就村级债务问题做出重要指示批示，相关省领导亲自调度、安排部署，协调相关部门联动协作，有力开展防债化债工作。组织召开防范化解村级债务风险专题会议，明确部门分工，构建全省“一盘棋统筹、一体化推进、一杆子落地”的工作格局。省纪委监委、省委巡视办、省农业农村厅、省财政厅、省审计厅和金融监管等部门把防范化解村级债务作为年度重点工作，协同做好村级债务化解工作。相关部门印发《关于做好村级债务清查统计报送工作的通知》，核实村级债务底数；出台《关于加强农村集体财务记账监督管理的通知》等8个防控村级债务风险的政策文件；出台《湖南省村级债务化解专项行动方案(2024-2026年)》，部署实施三年专项行动；召开全省农村集体“三资”整治暨村级债务化解工作推进会，大力推进化债工作。省纪委监委部署深化“三湘护农”专项行动和群众身边不正之风和腐败问题集中整治，村级违规举债问题作为重要整治内容。

　　　　（三）阶段性成效明显，全省债务总量呈下降趋势

　　　　在各部门强力推动之下，目前全省债务总量增长势头得到有效遏制。截至2024年6月30日，全省村级债务由一季度的268.49亿元，下降至二季度的243.17亿元，下降25.32亿元，降幅达9.43%。一些突出的风险隐患得到及时整治，例如，通过“共享贷”将大额贷款资金违规借给平台公司或者企业使用的现象已被全面叫停，目前全省已收回违规贷款7.26亿元。一些地方迅速行动，积极化债，例如，2024年2月至5月，临湘市黄盖镇全面开展村级化债工作，对死账、呆账进行清理，制定详细的三年偿债计划，共核销村级债务3558万元，核实需要偿还债务总额313万元。

　　　　二、防范化解村级债务面临的主要问题

　　　　（一）思想认识不足，执行落实不够

　　　　目前，省级层面工作推进力度很强，出台系列政策措施，明确“省领导、市统筹、县落实、乡监督、村主体”责任体系，但实践中，有的县、乡、村存在“安于守摊、不迈新步”“喊破嗓子、不动膀子”等慢落实、不落实、假落实情况。有的地方没有摸清村级债务底数，上报数据不实。例如，省审计厅对16个县市区村级债务进行专项审计调查时发现，上报的数据比审计核实的数据要少5.41亿元。有的地方还存在监管盲区，没有将“共享贷”“共富贷”等贷款纳入监管体系和债务统计，相关部门没有及时掌握贷款开支情况。例如，据初步统计，某市目前未入账的“共享贷”金额有5亿多元。有的地方还存在“化解村级债务主要靠政府，靠财政兜底”“只化有资金来源的债，不化缺口资金的债”等消极和错误思想。有的地方缺乏部门协同，化债工作仅靠农业部门“单打独斗”，或者是农业和财政两部门发力，其他部门参与不够，工作效果不佳。

　　　　（二）偿债能力有限，短期化债困难

　　　　总体来看，我省村级负债情况较为普遍，存在点多面广量大的问题，有的县市区村级负债金额较大，有“小村大债”现象。例如，某县级市下辖176个村（社区），负债500万元以上的村有26个，其中500-1000万元的村18个，1000万元以上的村8个，负债总额4.23亿元，占全市村级总债务的51.65%。与高额债务不相匹配的，是村级有限的偿债能力。据统计，我省2023年度村集体经济收益村均5.42万元。部分村区位条件差，经济相对落后，村集体收入微薄，集体经济发展难度较大，现有化债渠道有限，短期化债非常困难。例如，某县级市村级债务负债净余额为3.11亿元，2023年全市村集体经济收益为1536.02万元，即使将集体经济收益全部用来还债，也需要约20年才能还清。

　　　　（三）财务管理不严，控债能力不足

　　　　村级财务管理不严，总体控债能力不足，助推村级债务的蔓延和增长。目前，我省村（涉农社区)实行“村账乡代管”模式，全省乡镇村级财务管理职能基本由财政所或农业部门承担，乡镇财政所、农业部门或村财代管中心等，基本只有1至3人负责村级财务管理，人少事多、疲于应付，会计核算、账务处理不规范现象时有发生。例如，某镇所辖8个村，只有1人从事每年村级2000余万元资金的报账及监管工作。在国家层面持续加大对“三农”发展投入力度的背景下，目前村级自主支配使用资金普遍增多，多则上千万，少的也有几十万。有的村干部法纪观念不强，财务管理意识不足，村级财务管理制度不规范，村民主理财制度不健全，举债和还款决策随意，项目建设违反程序。例如，有的村经济（股份）经济合作社直接与银行签订合同贷款“共享贷”资金500万元，有的村200万元的工程项目也仅经过“四议两公开”程序后实施，有的村工程项目验收只有村干部参与验收。

　　　　（四）基层负担较重，基本保障不足

　　　　在持续深化基层减负工作背景下，有一些村级债务的成因值得关注。一是因垫付医保费而产生负债的新情况。据初步统计，截至2024年6月30日，全省垫付医保总额为3832万元。在医保全覆盖考核要求下，部分地方“一周一通报”，基层干部收缴压力很大，为了完成任务而不得不“垫、借、贷”。二是运行经费保障不足形成债务。随着乡村振兴全面推进，村委会承担着越来越多的行政和事务职能，除自身经常性事务外，还有防火、防汛、环境卫生等开支，村级刚性支出过大，有的村只能举债维持正常运转。以长沙某区为例，上级交办的包括疫情防控、环境卫生等临时性工作任务，每项任务缺口资金平均每年10万至30万元，办公、信访等运行经费，每村每年缺口约30万元。在当前严控新债形势下，举债建设受到严格约束，基层干部面临考核问责。一些基层干部表示面临发展和控债双重压力，一方面想满足村民对于完善基础设施建设、提高公共服务质量的期待，另一方面搞建设、抓产业就有负债风险，心里产生“欠债有风险，宁可不发展”思想。

　　　　三、建立防范化解村级债务长效机制的建议

　　　　防范化解村级债务是一项长期而艰巨的工作，要以问题为导向，推动建立防范化解村级债务的长效机制。

　　　　（一）加强监管引导，压实化债责任

　　　　1.加强监管体系建设。尽快出台《湖南省村级债务监督管理办法（试行）》《湖南省村级债务监督管理评价暂行办法》，推动建立完善村债报告审批、借贷管理、统计监测、评估预警、风险管控、经济审计、应急处置、舆情应对和违规举债问责等机制，推进村级债务常态长效监管。

　　　　2.压实化债主体责任。强化市县统筹，压实镇村责任，将防范和化解村级债务工作列入农村党建、县乡综合考评和乡村振兴工作考核的重要内容。指导督促市、县组建由纪检监察、组织、农业农村、财政、审计、金融监管等部门参与的村级债务管理工作领导小组，形成各负其责、齐抓共管的工作格局。纪检监察、审计、巡视等部门对各地贯彻落实情况开展监督，重点查处新增隐性债务、不实化债等行为。

　　　　3.加大正向激励力度。及时总结经验，推介村级化债先进典型，围绕全省村级化债重点措施，总结各地不同类型村化债的经验和做法，通过编印典型经验汇编、现场观摩、会议培训等方式宣传推广。依据省政府办公厅印发的《关于实施2024年大抓落实工作激励措施二十条的通知》第17条，对防范化解村级债务措施扎实、化债成效明显的地区进行奖励。尽快出台我省筹措资金激励引导支持化债工作的具体办法，及时对工作成效突出的乡镇、村进行资金奖励。

　　　　（二）稳妥化解存债，拓宽化债途径

　　　　4.稳妥化解存量债务。农业农村、财政、审计等部门指导督促基层制定防范和化解村级债务具体措施，将村级债权债务分类登记造册，建立管理台账，开展分类处置，实施动态管理。鼓励人民银行、金融监管部门、银行机构开展联合行动，将村级贷款利率降为国家法定利率，实行本息分离，利息挂账。对因基础设施建设、公益项目和为民办实事项目等形成的债务，鼓励各级财政增加转移支付帮助消债。

　　　　5.加强信息平台管理。利用省农村财务管理平台，做好村级债务数据清查、采集、填报、校验、汇总和报送等工作。建立完善平台风险预警评价机制，与金融监管部门实现信息共享，根据实际情况对债务规模设置“警戒线”，对超过债务警戒线的村发送风险预警通知书，提示可能出现的风险，并由所在乡镇加强对村级支出的监管审批力度。以平台数据为支撑，开展监测综合分析，动态更新基础数据，跟踪债务化解成效，通报化债专项行动进展情况。

　　　　6.提升村级偿债能力。鼓励村集体依托资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等基本路径，积极探索“三变”改革、“抱团式发展”等模式，盘活农村集体“三资”，探索建立“股份合作、市场运作、自负盈亏、依法监管”的新型集体经济组织，采取科学运营模式、财政资金激励引导，支持农村集体经济组织发展特色产业，拓宽村级经济收入渠道，从源头增强偿债能力。

　　　　（三）规范财务管理，加强债务防控

　　　　7.探索农村财务管理新模式。有序推动开展村民委员会与村集体经济组织“村社分账”改革，由村民委员会负责公共管理和公共服务，由村级集体经济组织负责集体“三资”的经营管理。农业农村、财政等部门指导和帮助村民委员会与村集体经济组织推进事务分离、账户分设、核算分立、资产分管，实现责任明晰、管理规范、运转高效。推动出台农村集体经济组织会计委托代理制度，鼓励有条件的地方通过政府购买服务方式实行村级会计委托代理，规范村集体经济会计核算和财务管理工作。

　　　　8.加强涉农信贷产品管理。银行应持续以金融助力乡村振兴，在提供涉农信贷产品时，不得要求具有地方政府背景的担保公司承担主要贷款风险。金融监管部门应督促银行规范涉农贷款管理，加强贷款“三查”，建立贷款资金用途监控和定期排查机制；加强风险监测管理，提升不良资产处置效率；定期开展监管抽查核实，做好资金流向问题线索筛查分析，及时提示化解风险。

　　　　9.严格规范村级举债行为。建立村债报告审查审批制度，推进由县级制定县、乡、村三级分量审核标准。村集体经济组织确因生产及公益事业建设需要举债的，在落实定期偿还措施的前提下，经村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论通过后，按级审核批准后实施。严格村级工程项目管理，建立年度项目库，统筹合理安排、尽早谋划实施村级工程项目。村级工程项目实行村申报、乡审批、县备案，原则上不得变更签证，确保结算审核合规、准确。

　　　　（四）落实基层减负，加强基本保障

　　　　10.把化债防债与基层减负相结合。严格贯彻基层减负工作要求，减少控制各类到村的评选评比表彰、示范创建、达标升级活动，精简优化合并村级督查检查和考核调研活动，降低村集体行政运转成本，减轻村级财务压力，让村级组织腾出更多的时间、资金做好份内事情。严格落实“四不五严”负面清单，严禁举债垫缴城乡居民医保费等本应由个人承担的费用。

　　　　11.保障村级组织正常运转。加强对村级补助资金拨付、使用情况的管理，加大监督力度，严禁截留、挪用、代扣代支，确保村级补助资金足额及时拨付到位，保障村级组织正常运转。落实村级组织运转经费正常增长机制，根据各地经济社会发展水平、财力状况和村级组织工作实际，适当提高村级组织运转经费财政补助标准并落实“费随事转”原则。

　　　　12.精准开展追责问责。防止“一刀切式”追责问责，以免导致“谈债色变”、只控债不发展。相关部门开展追责问责时，对债务情况进行综合分析，区别利用资金杠杆撬动村级经济发展的良性债务与盲目举债、违规举债等不良债务，精准运用“四种形态”和“三个区分开来”，推动基层干部甩掉包袱、轻装上阵。对违规举债、不执行债务管理相关规定、决策不当或违反决策程序等造成村级集体资产损失的相关人员进行追责问责。

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