关于“推进洞庭湖生态产品价值实现培育大美洞庭绿色新动能”的调研报告

关于“推进洞庭湖生态产品价值实现培育大美洞庭绿色新动能”的调研报告

省政协人口资源环境委员会

　　　　“推进洞庭湖生态产品价值实现 培育大美洞庭绿色新动能”系2024年省政协专题议政性常委会会议协商课题，由省政协人口资源环境委员会、民建省委会、九三学社省委会联合承办。3月至7月，毛万春、黄兰香、赖明勇、胡伟林等省政协领导分别带队，深入环洞庭湖部分县市区考察，并赴省外作对比调研。7月5日，毛万春同志主持召开座谈会专题讨论研究。现将调研情况报告如下。

   　　　　一、洞庭湖生态产品价值实现的基本情况

　　　　（一）有序开展生态产品调查监测，生态资源底数摸排稳步推进

　　　　洞庭湖三市一区均完成市级自然资源统一确权登记实施方案编制，东洞庭湖、西洞庭湖自然保护区全面开展自然资源确权登记。开展洞庭湖湿地专项调查试点，已掌握洞庭湖国际重要湿地的斑块、地理环境、动植物资源等基本现状。设立“洞庭湖区域山水林田湖草沙一体化保护和修复碳汇成效监测”专项，对项目修复区域开展碳储量本底调查，形成了碳储量监测报告。

　　　　（二）探索开展生态产品价值评价，绿色金融支撑力不断增强

　　　　启动生态产品总值（GEP）核算和规范制定工作，如岳阳市将平江作为生态产品价值实现机制试点县，推动其立足长江中游三省“通平修”绿色发展先行区建设的战略机遇，建立省内第一个县级GEP核算“1+3”制度体系，并完成2021年至2023年GEP核算。创新推出“排污贷”“碳中和”等绿色金融产品，建立绿色金融支撑机制。

　　　　（三）积极推进生态产品经营开发，区域性公用品牌不断增加

　　　　初步形成生态资源指标及产权交易、生态治理及价值提升、生态产业化经营、产业生态化发展以及生态补偿赔偿等5种生态产品价值实现模式，涌现出一批典型案例。通过采取“三产融合”“农旅双链”“湿地特许经营”等创新做法，举办洞庭湖国际观鸟节、天下洞庭芦苇艺术季等特色活动，打造了一批知名度较高的产业集群和公用品牌。

　　　　（四）基本建立流域横向生态保护补偿机制，跨省补偿取得突破

　　　　以湘资沅澧四大水系为核心、覆盖全省范围的省内流域横向生态保护补偿机制已基本建立，洞庭湖流域生态保护补偿机制相应基本建立。湖区三市均出台了生态环境损害赔偿制度实施方案，形成涵盖各县市区、单位及个人的生态保护奖惩机制。同湖北省签订我省首个长江干流横向生态保护补偿协议，标志着洞庭湖流域跨省生态保护补偿机制建设实现新的突破。

　　　　二、洞庭湖生态产品价值实现面临的突出问题

　　　　（一）生态产品调查监测与价值评价滞后

　　　　生态产品目录清单未形成。部分县市区包括湖区一些地方对各类生态产品的底数摸排仍在进行，或者在生态产品的动态监测上有差距。湖区矿山、重化工业企业较多，但碳排放因子核算仍沿用早期办法，监测精确性严重不足。生态产品价值核算标准不完善。针对洞庭湖等区域的特定地域单元生态产品价值（VEP）核算导则尚未出台。生态产品价值核算专业机构和人才缺乏。相当一部分干部不了解生态产品价值实现机制的基本内容，对GEP和VEP评价体系知道的更少。

　　　　（二）生态产品价值的市场转化能力不强

　　　　生态产品市场活力不足。对生态产品价值缺乏精确核算，加之经营主体分散、产权不明晰、有效抵押物缺乏等，导致洞庭湖生态产品变现困难。虽然我省近年将碳排放权、排污权、水权等多种环境权益纳入抵质押品范围，但市场活力仍然不足。生态补偿机制市场运作难。湖区目前签订的一些跨省和省域内重点流域生态保护补偿协议，基本为政府主导型，存在“重政府供给、轻市场运作”的现象，过度依赖纵向生态补偿。生态资源权益市场交易规模小。林权、森林碳汇、湿地水权等生态权益交易占比小。排污权交易进展较慢，仍处于个别市县试点阶段。水权交易未实际开展，某些市县开展的排污权交易，也只是以履约为目的的撮合交易，并非真正意义上的市场化交易。生态产品价值转化途径较为单一。生态产品价值实现的试点和模式较少。作为主途径的生态旅游业同质化竞争严重，生态产品的溢价空间被压缩，围绕洞庭湖各级各类湿地生态价值提升的途径探索很不够。

　　　　（三）生态产品价值实现的管理制度不优

　　　　思想统一和规划协同欠缺。生态产品价值实现机制建设涉及的多个职能部门思想上不够统一，规划目标引领性和导向性不强。如在优化配置和合理布局岸线资源，保障防洪安全、供水安全、水生态安全，实现岸线资源可持续利用上缺乏统筹。生态资源系统性保护开发不够。各地各部门权责边界不清，影响了生态空间各要素的有机组合和高效利用。如生物多样性保护方面，在加强水陆统筹，强化水生生物索饵场、产卵场、食物链及湿地、滨岸生态带的一体化保护，构建关键物种和珍稀濒危动植物迁地保护体系上还不完善。湿地保护法规机制待完善。2005年出台的《湖南省湿地保护条例》，很多规定与2021年国家颁布的《湿地保护法》不相适应，影响基层工作实践。湿地生态补偿也需省级层面明确补偿标准、补偿对象范围、补偿资金来源等。金融支持价值实现受制约。我省金融支持生态产品价值实现仍受产权确权、价值评价、风险补偿和激励约束机制不完善等因素制约。

　　　　三、推进洞庭湖生态产品价值实现，培育大美洞庭绿色新动能的建议

　　　（一）完善洞庭湖生态产品价值核算和评价机制

　　　　1.制定洞庭湖生态产品价值核算方法。立足洞庭湖区域特点和生态产品类型，综合考虑实用性、连续性和可推广性，构建工程化实施的价值核算体系。因地制宜探索具有湖区特色的VEP核算标准，开展可抵押、可开发、可交易的VEP核算试点。

　　　　2.编制《洞庭湖生态产品目录清单》和《洞庭湖生态产品价值地图》。利用省自然资源统一确权登记的契机，加快开展湖区生态产品基础信息调查，参考平江县生态产品价值实现试点经验，形成《洞庭湖生态产品目录清单》。利用大数据、云计算技术，绘制《洞庭湖生态产品价值地图》。

　　　　3.设立洞庭湖“生态指数”。参考“漓江指数”，选择水质、生物多样性、景观、生态系统碳汇等代表性生态指标，运用科学方法构建具备可操作性和可比性的评价指标体系，全面评估洞庭湖流域生态环境质量，识别潜在的问题和风险。建立洞庭湖生态信息平台，定期发布《洞庭湖绿色发展报告》与洞庭湖“生态指数”，帮助政府决策和科技研究，提升公众环保意识。

　　　　4.加强生态产品价值实现、绿色动能培育的人才培训。加强对洞庭湖区各市县负责有关工作的部门干部培训，组织业务骨干赴省外如浙江丽水两山学院开展短期学习培训，提升相关专业知识水平，培养一批生态产品价值实现方面的专门人才。

　　　（二）探索多元化的洞庭湖生态产品价值实现模式

　　　　1.健全洞庭湖流域生态补偿制度。以洞庭湖区为试点，通过完善湿地生态补偿政策、加强湿地价值评估体系建设、制定合理生态补偿标准等，探索建立全省湿地生态补偿长效机制。引导市县依据洞庭湖水质、水量等关键要素，综合考虑水生态产品实物量、质量、价值核算结果等因素，制定精细化的补偿标准。建立健全洞庭湖流域重要水源涵养区生态保护补偿机制，加强岸线及上游地区森林资源保护。支持洞庭湖区实施财政纵向补偿、流域横向生态补偿双轮驱动。借鉴浙江青田“河权到户”、太湖流域“湿地储备交易”等外省成熟经验，探索市场化生态补偿模式。鼓励各地依据生态产品流转消费关系，尝试园区共建、支援协作等异地开发补偿模式，合作推动生态产品价值异地转化。

　　　　2.完善洞庭湖生态治理转移支付资金分配机制。统筹湖区涉及生态投入的各类专项资金并确定生态补偿机制，补偿资金来源在单一的省级环保专项上增加中央水污染防治资金、重点生态功能区转移支付资金等。补偿单元可以项目为引导，根据湿地区域和自然体系等要素分配，不单纯按行政区域来划分。

　　　　3.打造“洞庭国际湿地”中国文旅新地标。以“科技+文创”形式，大力发展洞庭国际湿地滨水休闲度假旅游，同时融入湖湘文化、农耕文化、屈子文化等历史文化资源，充分展示名楼文化、名山文化、忧乐文化、骆驼精神等，打造“楼岛湖+”多位一体生态旅游网络。规划旅游廊道，开发东洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖观湖旅游专线，以及芦苇等湿地生态景观精品观光旅游线路。开发四季专题景观旅游线路，如冬季湿地观鸟、春季观桃花、夏季观荷、秋季赏芦苇等。打造“候鸟驿站”“麋鹿家园”“江豚湾”“芦苇荡”“洞庭印象旅拍基地”等特色品牌。加强各市县联动，培育形成一批洞庭湖水资源旅游品牌。积极举办环洞庭湖国际赛事特别是全球龙舟赛等体育运动赛事。

　　　　4.大力发展“洞庭生态农业模式”。结合现代农业科技发展趋势，在洞庭湖区推广和发展稻虾鱼共生系统、设施养鱼、种养循环生态温室、规模化生态农场、生态型室内垂直农场等新型智慧生态农业。科学布局养殖功能区域，开展国家级水产健康养殖示范场建设，探索“水草+”多种生态种养模式，如水草+螃蟹、水草+龙虾等，培育多种特色水产产业带。

　　　　5.开展水权、碳汇权益交易试点。在有条件的市县开展水权、碳汇权益交易试点，逐步形成可推广的交易模式，充分发挥市场机制在资源配置中的作用，促进资源节约集约利用。大力推行合同节水管理等模式，形成基于市场机制的节水服务模式。加强与省联合产权交易所的碳合作，加快构建公开透明、开放竞争的省级环境权益交易平台。综合运用现代化技术手段，探索建立符合洞庭湖区的多源数据融合碳监测、计量体系，实现湖区企业碳排放的精确校核，构建符合国内、国际标准的重点行业碳数据库。大力支持我省在桃江、石门等县的林业碳汇工程试点工作，推动岳阳市林业碳汇项目落地实施。探索建立以政府为主导的碳普惠机制，推进洞庭湖区自然生态系统碳普惠项目开发与碳汇交易。

　　　　（三）完善洞庭湖生态产品价值实现的管理制度

　　　　1.编制《洞庭湖生态产品价值实现“十五五”专项规划》。全面分析湖区生态产品现状，明确主要生态产品保有量目标，加强对生态产品调查、核算、交易等的规划引领。督促湖区各市县在生态资源底图和生态资产负债表的基础上，抓紧编制生态产品价值实现的详细规划和实施方案。同时，加强与国民经济和社会发展“十五五”规划、国土空间“十五五”规划等的统筹协调。

　　　　2.夯实洞庭湖水系价值本底。推动洞庭湖区地表水源替换地下水源，强化地下水取水总量与水位埋深指标双控。推进洞庭湖生态疏浚，修复河湖沟渠生态水网，复苏湖泊水生态功能。开展洞庭湖岸线整治，实施水域空间污染防治，不断改善水环境质量，提升生态空间品质。强化生物多样性就地迁地保护，建设水系生态廊道。

　　　　3.加强对洞庭湖生态产品价值实现的政策扶持。重点支持洞庭湖区域山水林田湖草沙一体化保护和修复、“一湖四水”生态廊道建设、蓄滞洪区建设、沟渠塘坝清淤疏浚及河湖水系连通、环洞庭湖水资源配置等工程项目建设，对其中符合条件的项目，支持纳入地方政府债券申报范围。建立节水激励制度，对保护洞庭湖水资源有积极作用的产业转型、水污染治理等项目给予财政补贴，支持相关项目优先立项。强化湖区产业生态化、生态产业化的政策支持，如加大芦苇综合利用技术研发、产业布局等。优化政府绿色采购政策，建立政府购买公共生态产品的生态补偿市场模式，加大对公共生态产品的采购力度。建立生态产品发布、宣传和推广等机制，搭建国际合作平台，推动湖区生态产品的国内外贸易。

　　　　4.建立跨区域、省域生态产品价值实现协作机制。进一步推动落实《长江中游三省“通平修”绿色发展先行区建设框架协议》。探索湘鄂两省水生态治理联动机制，建立洞庭湖生态环境保护联席会议制度。加快实施四口水系综合整治工程，推进洞庭湖全域各类湿地生态保护联防联治攻坚战和产业生态化绿色转型攻坚战。

　　　　5.推进洞庭湖生态保护相关立法。省级层面尽快修订完善《湖南省湿地保护条例》及配套政策，使其和国家《湿地保护法》相匹配。参照《太湖流域管理条例》，积极争取国家层面对洞庭湖生态保护立法，以解决《湖南省洞庭湖保护条例》与《长江保护法》在具体实施中不够协调的问题。

　　　（四）创新生态产品价值实现的金融支持方式

　　　　1.探索建立洞庭湖“湿地银行”。借鉴江西省经验，制定《湖南省“湿地银行”建设试点实施方案》，统筹部署建立“湿地银行”运行保障机制和湿地占补平衡指标形成机制，完善湿地总量管控机制和湿地生态产品价值实现机制。加大宣传力度，营造全社会共同支持“湿地银行”建设的良好氛围。

　　　　2.探索发行洞庭湖“生态券”。借鉴江苏省江阴市经验，探索发行洞庭湖“生态券”，形成新增建设用地出让附带“生态券”的创新机制，搭建“生态券”交易平台，构建生态券产生、核发、交易、使用、监管的管理体系，畅通“两山”转化通道。

　　　　3.构建多渠道生态项目投融资机制。落实《湖南省环境权益抵质押融资试点工作方案》要求，开发和设计林权抵质押相关金融衍生品。鼓励湖区金融机构开发能效融资、碳融资、排污权融资、古屋贷、取（节）水贷、绿色PPP项目收益权质押、水土保持生态产品使用权抵质押、水域开发经营权抵质押等融资产品。参照小水电项目通过在I-REC登记注册获得国际绿证后参与国内外市场交易的方式，拓宽湖区水电资源价值转换路径。支持保险机构积极开发湿地碳汇保险业务，探索建立湿地碳汇指数保险。鼓励国家开发性金融、亚洲开发银行等社会资本探索设立洞庭湖水基金，拓宽生态修复融资渠道。引导各银行保险机构更加积极主动探索对生态产品价值评价、计量的方法，强化生态产品金融服务的激励约束，完善生态产品融资的风险缓释机制。

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