“稳定粮食播种面积”专项监督调研报告

政协祁阳市委员会

根据省政协《关于在全省政协系统开展“稳定粮食播种面积”三级联动专项民主监督的通知》、永州市政协《关于在全市政协系统开展“稳定粮食播种面积”联动监督的通知》要求，祁阳市政协高度重视，组成四个专项监督组，通过听汇报、查资料、召开座谈会、走访农户（种粮大户）、查看现场等形式，对全市22个镇（街道）开展了“稳定粮食播种面积”专项监督，取得了阶段性成果。现将专项监督调研情况报告如下：　　　　

一、主要成效　　　

（一）耕地保护政策落实有效。一是严抓耕地保护。祁阳市委、市政府制定下发了《祁阳耕地保护与质量管理办法》和《关于进一步加强耕地保护工作的通知》, 出台《祁阳市耕地保护责任目标考核办法》，市、镇、村层层签目标责任书，压实工作责任。对2021年省自然资源厅下达我市坑塘水面监测图斑36个，涉及挖塘养鱼占用基本农田问题，下发专项整改通知，全部整改到位，有效保护了64.5万亩水稻功能区。对增量问题“零容忍”，共复垦损毁耕地11.3亩。二是严治耕地抛荒。完善出台治理耕地抛荒十条措施，落实包保责任。重点围绕近两年整治到位的抛荒耕地，开展了地毯式全覆盖调查，逐一落实种植主体，避免再次出现抛荒。坚决取消抛荒耕地地力保护补贴，扣转用于其他种植主体，保护种粮积极性。三是严管耕地质量。2021年度741万亩高标准农田建设任务4月上旬完成主体工程，扫尾工程加紧推进。狠抓受污染耕地安全利用，采取撒石灰、深翻耕和施用土壤调节剂等方式治理重金属污染，着力提升耕地质量。　　　

（二）粮食播种面积落实迅速。根据省、市下达的“播种面积135.05万亩、粮食总产56万吨”任务目标，我市高位推动，联动发展，确保目标实现。一是任务分配 “早”。2月8日祁阳市人民政府印发《关于2022年发展粮食生产的实施意见》，将全市“粮食播种面积135.05万亩、总产量56万吨”的总体目标，层层分解，及时落实到镇（街道）、村组、田块，全市共分配落实早稻42.07万亩、中稻26.5万亩、晚稻43.46万亩、旱粮面积23万亩。二是早稻任务“超”。全市落实早稻播种面积42万亩，早稻集中育秧30万亩（可插大田面积），分别达到永州市定任务的106.8%、104.5%。三是春耕物资储备“足”。全市共储备早稻种子43万公斤、农膜280吨、化肥1.05万吨。县财政安排590万元采购发放早稻种子17.5万公斤、大豆和玉米种子8万公斤抛秧盘100万张。四是高产创建“多”。在全市高质量创建各级“早专晚优”双季稻生产示范片71个，示范面积12万亩，辐射带动全市粮食生产整体发展。　　　

（三）高标准农田建设落实顺利。2021年，我市投入高标准农田建设资金1.2亿元，土壤改良的耕地总面积61259亩，新建及改扩建电灌站6座，维修整治山塘189口，新修灌溉渠道64条37.76km,新修衬砌排水渠道55条37.231km，新建高效节水灌溉6000亩，新修田间机耕道 128条67.698km。项目建设区域基本形成了“旱能灌、涝能排、田成方、林成网、路相通、沟相连、渠配套” 的田园网格体系。2022年预计计划投入1.2272亿元，拟建设高标准农田7.67万亩，建设项目正在落实中。　　　 

（四）粮食补贴政策落实到位。2021年落实中央农机购置补贴资金842万元，发放水稻机插（抛）、水田深翻耕、机收等作业补贴520万元，农机牌证管理机具登记入户率达到100%。在专项监督中，农户普遍反映上级各项惠农政策落实非常到位。　　　　

二、监督措施      

（一）精心组织。3月21日，全省政协系统开展“稳定粮食播种面积”三级联动专项民主监督动员会后，市政协主席彭国锋立即作出安排，迅速启动我市政协开展专项监督工作。根据湖南省、永州市两级政协《通知》精神要求，结合祁阳实际，精心制定出《祁阳市政协开展“稳定粮食播种面积”专项监督工作方案》（3月25日，以祁协办〔2022〕4号文件下发），明确了总体要求、组织领导、监督内容、时间安排、工作要求等事项。3月31日专门召开了工作启动会，对专项监督进行安排部署。在监督工作上，由主席会议成员带队，组织政协机关、农业界别政协委员26人，分成4个组，对全市22个镇（街道）分片包干，督查到村到户。近80名驻镇（街道）政协委员参加了监督调研。　　　

（二）扎实推进。一是融入全市粮食春耕生产督查。我市今年粮食春耕生产拟定开展4次专项督查，市政协副主席陈振文带领市政协农业农村和人口资源环境委员会的工作人员，全程参与到市委、市政府组织的4次粮食生产专项督查中。二是抢抓关健节点开展专项监督。抢抓清明节后春耕生产的有利时机，4月6日-14日，分赴全市各镇（街道 ）开展“稳定粮食播种面积”专项监督现场调研活动。共组织召开监督座谈会28场次、走访农户（种粮大户）320多个，察看现场110多处，随机抽样解剖分析行政村社区35个。三是认真分析研判专项监督成果。各专项监督组集中用3天时间，对本组专项监督进行归纳小结分析，撰写专项监督小结。4月19日，市政协召开了主席扩大会，专题听取了情况汇报，由市政协农业农村和人口资源环境委员会汇总，形成专项监督报告。　　　

（三）多方联动。一是发挥委员监督主体作用。这次专项监督，政协机关、农业界别及各驻镇（街道）政协委员100余人参加，提出监督意见237条（次）。二是发挥示范带头作用。市政协党组书记、主席彭国锋率先垂范，自始至终带领监督小组，深入七里桥镇、浯溪街道等7个镇（街道），到田间地头，采取“听、看、访、谈”等方式全面掌握粮食播种面积，一线收集镇（街道）、村（社区）、种粮大户、农户意见建议。各位副主席也带头参与全程专项监督调研。三是发挥部门技术服务作用。在监督中，市农业农村局派出22个粮食生产驻镇（街道）工作队，指导、协同各镇（街道）农业综合服务中心开展春耕生产工作，为所驻镇（街道）提供集中育秧、春耕春播春插等技术指导，维修保养农机具4.9万台，培训农机手1000余人。　　　　

三、发现问题　　　

(一)种粮效益差。农业是基础性行业，比较效益偏低。据调查，种粮100亩以上的大户，近几年除国家补贴外，每亩早稻能赚200-300元，每亩中稻加再生稻能赚600元左右，每亩晚稻正常年份不遭遇天旱和寒露风能赚300元左右。若 不好，所种晚稻可能颗粒地收，血本无归。特别是今年，各种农用物资大幅涨价，种粮已无钱可赚。今年春耕期尿素、复合肥（45%）价格各超过3300元/吨，同比均涨价1000元/吨以上，钾肥高达5500元/吨，涨价2500元/吨左右，0号柴油4月1-15日价格8.5元/升，比去年4月30日6.37元/升涨2.13元/升。农药也不同程度上涨。经推（测）算，种粮（早稻）成本将增加150元/亩以上，给本已薄利的种粮户造成极大心理压力，挫伤了农户种粮积极性，导致粮田粗放管理、非粮化经营、撂荒现象时有发生。加之南方丘陵地区易受洪涝干旱、病虫害灾害影响，种双季稻的风险大，种粮大户种双季稻的积极性不高。　　　

（二）水利设施差。我市大型农业灌溉渠系基本上是上世纪六十、七十年代修建，一则因缺乏资金年久失修（如双牌灌区渠道观音滩镇内十五、十六支渠，大江水库渠系尾水区的进宝塘、黄泥塘镇、白水、大忠桥镇内水渠无法通水）二则修路架桥、城镇化建设导致渠系、水系遭到破败（如下马渡镇谭家湾村），导致渠水难以到达田间地头，严重影响农田灌溉。另外，水电站建设导致原有电排、泵站淹没遭损毁（如黄泥塘镇、大村甸镇等沿湘江水系40多座电排站仅12个能用，电站上游的被淹、下游的“吊脚”），由于水库、骨干塘多年淤积变浅，库容减少；干渠、支渠、毛渠多年失修，渗漏、堵塞严重，还有多数电排报废等问题，导致水利灌溉条件变差，相当部分原有水田变旱地，实难种植“双季稻”，影响粮食生产。特别是偏远山区及部分高岸田，由于灌溉条件和交通条件差，大部分已荒废。　　　　

（三）机械化程度不高。我市属丘陵地区，地形起伏不平，高岸田、水淹田、钙质岩田、深脚冷浸田、小丘块田多，高岸田、水淹田等双季稻种植困难，深泥田、小丘块田等难以机械耕作，大户不愿种。据市农机事务中心统计，2021年度，全市水稻耕、种、收综合机械化程度仅70.6%，比全省的80%左右低近10个百分点。 　　　

 (四)存在卖粮难现象。国家收购储备粮严格执行国家要求，对粮食质量安全要求高，部分种粮大户所产粮食难以达标；市内粮食企业收购粮食属市场行为，存在追求质优价廉的心理和行为，达不到种粮大户粮食售价意愿，种粮大户不愿卖。　　　

（五）“双季稻”普遍推广难。一方面原有划定的基本农田因历史变迁，部分区域水利条件变差已因缺水而无法种植“双季稻”，强行种植时有“种而无收”教训；另一方面种植晚稻易受寒露风等恶劣天气侵袭，或减产严重，或颗粒无收，群众种植“双季稻”积极性不高；再一方面，发展油料生产，种植油菜，其收割期多在5月上、中旬，已影响早稻栽插。　　　

（六）建设项目实施欠合理。在项目申报时，“锦上添花”的多，“雪中送炭”的少，越是边远地方和高岸缺水的田区往往成为“被遗忘的角落”，水利条件一直未能改善；项目实施时，过分强调招投标程序，各地均由县（市）以上部门统筹招标，相关镇村未能及时参与规划、设计和建设，基层干群主动性、积极性不高，导致矛盾问题多，工程进度慢，建设成本高，项目资金使用效率低，质量难保证。调查还发现，上级下达农业建设项目时间晚、验收急，施工过程影响农事。　　　

（七）“非粮化”和抛荒问题治理难度较大。督查中发现，存在一些基本农田“非粮化”现象。主要原因：一是原界定基本农田时将水利条件差的高岸田等都划入了其中；二是随着水利老化失修，灌溉功能趋弱甚或丧失，部分原有基本农田因缺水而变“旱”，已失去基本农田属性；而高岸稻田变 “旱”趋势越发明显，只好改种经济作物；三是在新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴过程中，由政府引导进行了多轮农业产业结构调整，发展的诸如稻田养鱼、养蛙、养虾，莲子种植基地等农村特色产业，正在受益，群众对复种水稻存有排斥心理，“复稻”难度大。在督查中同时还发现，耕地抛荒现象依然存在。主要原因：一方面农村青壮年人员绝大多数外出务工，留守农村的大部分为妇女、儿童、老人等，劳动力缺乏，从事农业生产的多是五、六十多岁以上的人，种田人员越来越少，种田能力有限且在下降，“种不了”情形明显增加，同时，部分田地因水利条件差，农户“种不了”种粮大户不愿流转而撂荒情形也时有发生，难以控制。　　　　

四、专项监督建议　　　

（一）加大政策扶持力度。一是完善农业基础设施建设。国家要进一步加大高标准农田建设、水利设施建设、设施农业建设力度，增加投资；要新增对上世纪七八十年的老水利设施的维修、延链、扩容扩能扩效项目，恢复老水利渠系的功能效能，并加强督查，确保灌溉能力。简化项目报批、审批程序，加快高标准农田建设进度，确保早日达效。二是管控农资价格涨幅。国家要宏观调控化肥等农资在合理的价格区间，根据市场变化，限定农资生产企业利润空间，适度控制农资价格或给予专项补贴。中央财政对农资价格上涨一次性补贴，要根据农资涨价实际幅度追加资金，缓解农资涨价带来的负面影响。三是提高粮食补贴标准。提高耕地地力补贴、粮食种植补贴、农机购置补贴、农机综合服务补贴等政策性惠农补贴标准到合理区间；三是提高粮食最低收购价格。近年来，早籼稻（三等）、中晚籼稻和粳稻最低收购价分别为每50公斤122元、128元和130元。建议适度提高粮食收购价格。　　  

（二）扩大土地集体经营自主权。我国现行农村土地政策源于上世纪80年代初土地使用权承包政策，且再延长30年不变至今，已历时40余年，长期处于“增人不增地、减人不减地”状态，农村多数80后人员及以后出生人员事实从一出生就成为“失地农民”，最多是“孙承祖田”“子承父地”，长期缺乏对农村土地的感情，不愿从事农业生产，农业生产“后继乏人”。建议：一是调整土地承包经营权归属。各省可根据本省实际情况，探索性开展调整土地政策试点，重新核定土地承包经营权归属，可每10年核定调整一次；二是收回2年以上无人耕种土地的承包经营权归村集体所有。对长期外出务工自己种不了又不愿流转出去导致2年以上抛荒的土地承包经营权收归村集体所有，以利统一流转；或出台收取荒芜治理费用标准收取荒芜费，用于发展粮食生产。三是出台支持发展规模农业，规范和保护承包农户经营和流转行为的法律政策。以法律政策之力，切实解决现实中农户种不了又不愿流转、村集体无法统筹流转的“流转瓶颈”。　　　

（三）科学划定农业生产区域。各地要深入调查研究，对基本农田重新摸底界定（现定概念及数据都还沿用世纪六七十年代的，经几十年变迁已发生变化），应根据现有水利条件和地势高低，划定水稻种植主产区、水稻副产区、旱粮作物区等。　　　

（四）大力治理耕地“非农化”和基本农田 “非粮化”。要坚决禁止耕地“非农化”，对“非农化”实行“零容忍”；要坚决禁止新增基本农田“非粮化”。建议实事求是、区别对待、理性处理“非粮化”的不同情形：对农户擅自违规在具备种粮条件的基本农田上搞的“非粮化”项目要坚决“复粮”；要树立“食物食品即粮食”的“大粮食观”，对在以前开展的现代农业开发，精准扶贫、乡村振兴过程中的农业产业结构调整，由政府引导种植的经济作物（如水果、莲子），进入盛产期，农民正在开始受益，不宜一刀切，不宜“一复了之”。否则，前功尽失，既浪费资源，又挫伤了农民的积极性。　　　（五）提高农业科技含量。一要提升制造技术。有针对性研发制造出适合湘南丘陵小丘块田、不规则田、高岸田、冬泥田等耕作的各类农机具；对国产农业机械材料选用及制造工艺要精益求精，避免国产农机只有4年左右使用寿命的“短寿”现象。二要提升肥料效力。目前化肥产品大多数仍为“万金油”式通用产品，没有紧密结合农业需求，与土壤、作物匹配度低，容易造成养分供需脱节、肥效下降、资源浪费等。三要提升种植模式。对粮食主产区坚决实行“双季稻+绿肥”模式，对粮食副产区采取“一季稻+再生稻+油菜（或绿肥）”模式，对旱粮作物区采取“玉米+大豆（或花生等其他副食类经济作物）”带状复合（套种、间种）模式，因地制宜发展粮食生产。四要提升耕地质量。紧扣“一控两减三基本”，大力推进有机肥替代化肥、测土配方施肥、化肥农药减量等行动；要大力发展节水农业和设施农业，广泛推广秸杆还田、绿肥还田、病虫害绿色防控等实用技术技术；要整治农业面源污染，落实受污染耕地改良、修复等安全利用措施。

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