株洲城市更新与品质提升调研报告  

政协株洲市委员会

    城市更新是适应城市发展新形势，推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变、提升人民群众获得感幸福感安全感的有效途径。市第十三次党代会提出瞄准“三生融合”，实施城市更新。市委书记曹慧泉同志在参加全国人民代表大会时也提出了关于以城市更新助力先进制造业城市高质量发展的建议。根据市政协党组2022年工作要点和协商与监督工作计划，经市委常委会议研究决定，市政协将“株洲城市更新与品质提升”作为专题议政性常委会议协商课题。在市政协主席会议的领导下，市政协课题调研组坚持“创新提质、融合赋能”的工作理念，通过实地调查和听取各方意见，在借鉴外地先进工作经验的基础上，结合我市实际，形成此调研报告，以期为株洲城市高质量发展提供决策参考。  

  一、株洲城市更新的成效和不足   

 2010年中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作；2017年住建部会同有关部门开展城镇老旧小区改造试点；党的十九届五中全会、2021年政府工作报告和国家《“十四五”发展规划和2035年远景目标纲要》相继提出“实施城市更新行动”战略，全国大多数城市开启了城市更新工作。    2010年起，我市实施棚户区改造。至今，全市共实施城镇棚户区改造13.92万套；2017年起，我市在全省率先开展为期三年的旧城提质行动，市区两级财政投入约为12.52亿元，争取上级资金10.46亿元，吸引社会资金投入2.05亿元，实施项目781个。2019年至2021年，我市开展一系列城市更新工作：开工老旧小区改造项目596个，完成投资11.83亿元；既有住宅加装电梯完成联合审查350台；完成27个黑臭水体整治项目；改造污水管网178.56公里；实施海绵城市建设相关项目216个，海绵城市达标面积43平方公里,占株洲市建成区面积的27.5%；实施交通畅通行动，市中心城区现状城市道路里程达到1053公里，路网密度由7.3公里/平方公里提升至8公里/平方公里，道路平均行驶车速由24.3公里/小时提升至27.3公里/小时；历史文化保护方面，市、县（市）人民政府共批准公布历史建筑108处，省人民政府批准公布株洲历史文化街区3处。2020年12月，我市在全省率先成立城市更新工作领导小组，出台了城市更新实施办法、资金管理办法、项目协议搬迁工作指引（试行）、城市体检实施方案等配套政策，启动了田心片区更新探索；今年我市申报的“城市公共供水管网漏损治理试点城市”已顺利通过省级评审，6月成功入选“全国第二批海绵城市建设示范城市”。    

当前，我市城市更新面临因政府负债影响融资，老工业厂区、城中村等拆迁、改造任务重等困难；部分单位及人员对城市更新认识不够到位，缺少深入系统研究，思维还停留在棚改和旧改阶段，局限于房地产开发模式中，工作推进力度、速度与企业、市民的期望有差距；对城市更新领导小组成员单位的职责没有做出详细界定，有些部门参与意识不强，工作合力不足；基础工作滞后，城市体检工作刚刚启动，基础资料不全，专项规划尚未制定；项目策划不够深入，筹资办法不多、融资渠道不畅、运营管理水平不高；配套文件指导意见多，政策操作性不强，土地、资金等配套政策不完善；历史遗留的污染问题未解决、公共基础设施配套不完善等问题和不足。   

 二、先进城市实施更新的经验启示    调研中，课题组收集和总结了城市更新工作国内先进城市、全国第一批试点城市中的先进制造业城市、老工业城市以及省内部分城市的经验。通过与株洲类比，获得以下启发。  

  启示一：城市更新要把握政策机遇。省内外一些兄弟城市注重加强与国家部委对接，及时了解掌握城市建设方面的动态信息，积极申报住建部、国家发改委、科技部、工信部、自然资源部等相关部委牵头的各类试点示范。景德镇市主动争取部省支持，先后获取了2016年地下综合管廊试点城市，2017年全国第二批“城市双修”试点城市等；黄石市以敏锐意识、超前谋划，争取到了首批城市更新试点；常德市2015年创成全国首批海绵城市建设试点、2017年全国第三批“城市双修”试点城市和气候适应型城市建设试点城市，获批了2021年全国第二批新型城市基础设施建设试点等；特别是成都、长沙、景德镇三市，从2019年至2021年，连续三年成为全国城市体检试点（样本）城市。2022年，成都将建设全国唯一的践行新发展理念的公园城市示范区。    

启示二：城市更新要加强顶层设计。上海、重庆、深圳等城市政策配套全，可操作性强，均形成了“1+2+N”的政策体系；北京结合当地特色，针对五类更新项目配套出台文件，形成了“1+5+N”的政策体系；长沙已逐步构建城市更新“1+N+X”制度体系；黄石正在组织编制城市更新总体规划，接续出台资金、用地、保留建筑登记等有关政策，形成“1办法+N指引”政策体系。    

启示三：城市更新要融合产业发展。重庆市九龙坡区加速开拓产业升级、城市更新、绿色发展“三条路径”；苏州高新区坚持“以城市更新引领重点产业区域升级，以产业升级助推城市更新步伐，实现城市更新与产业升级的共生共长”的工作理念；苏州昆山做出了“建设新城市、发展新产业、布局新赛道”的总体部署。   

 启示四：城市更新要拓展筹资方式。上海引入“创新金融+城市更新”的模式，在全国率先出台“REITs20条”，并创造了“场所联动”股权转让机制；天津由城投集团联合10余家央企和本土企业共同设立总规模600亿元的城市更新基金，定向用于老旧小区改造提升和城市更新项目；黄石市住建局会同其他部门制定了“9+N”城市更新项目单元包；长沙通过湖橡片区的妇幼产业创新综合体等高水平包装策划项目，取得商业银行深度合作；常德通过申报各类试点积极争取国家、省级资金，并在海绵城市建设中推行“各家孩子各家抱”的方式，由社会各方共同承担改造费用。    

启示五：城市更新要探索更新模式。潍坊市支持企业积极参与基础设施改造，深度操盘商业中心改造，自主探索产业园区改造；重庆九龙坡区老旧小区改造提升项目在全国率先采用PPP模式，被国家发改委列为城镇老旧小区改造资金保障典型经验做法在全国推广，并入选住建部第四批老旧小区改造可复制政策机制清单；湘潭创造了“多元化参与、系统化改造、市场化运作、立体化管理”的老旧小区改造模式，多次获国、省表彰推介；长沙市岳麓区首创“迁而不拆+整体开发+综合整治”的黄鹤村更新模式，将其打造成了文化产业高地。    

三、加快株洲城市更新的建议   

 在城市更新中，我市应坚持“以产业为支撑、以人为核心”的发展理念。为此，课题组参考国内城市相关情况以及株洲实际，从贯穿城市更新推进过程的推进机制、基础工作、政策支持、资金筹措、更新模式等五个方面提出如下建议：    

（一）推进机制方面   

 城市更新需要高效协调高位推进，建立科学工作机制是根本。    

1.完善工作机制。城市更新涉及省属、市属近50家单位参与，为增强工作统筹力度，建议我市城市更新工作领导小组办公室主任由市政府分管副秘书长担任。成立工作专班，前瞻性研究城市更新政策，负责项目包装策划，协调各部门做好政策衔接，争取国家、省级重点项目和政策、资金支持。建立领导小组各成员单位职责清单，明晰责任部门、项目业主、实施主体各自职责和工作任务。   

 2.建立统筹机制。加强城市更新工作专班与我市打造“三个高地”指挥部办公室工作对接，推进工作互助、信息共享。整合我市保障性安居工程建设、旧城提质行动、历史文化街区和历史建筑保护及利用、城市黑臭水体整治、推进新型城镇化综合试点、城市公共管网漏损治理等相关领导小组。    

（二）基础工作方面    城市更新是一项复杂的系统工程，加快做好基础工作是前提。   

 1.加快城市体检。城市体检是城市更新工作的必要环节。加紧对建筑物、土地使用、市政设施、产业特点、历史文化等基本情况进行详实调查，并建立数据库；通过媒体、网络、上门等方式广泛听取社会各行业、各阶层人士的意见建议；整合住建和资规部门的城市体检指标体系，做到数据和信息同步共享。  

  2.搭建信息平台。以“智慧株洲”为基础平台，参照长沙市人居环境局城市更新研究中心开发的信息系统，形成我市城市体检基础数据库，并逐步探索与城市信息模型（CIM）等平台深度融合，形成监测与分析的城市更新工作信息平台；以城市建设和管理工作为核心，以城市更新试点城市申报工作为主线，以获得“中国人居环境奖”为目标，整合各部门基础数据并入信息平台；从我市职能部门遴选一批业务骨干，并聘请国家部委和省直部门专家、国内相关院校和科研机构知名学者参与组建株洲城市更新研究中心。   

 3.科学编制规划。城市更新带动空间利用从粗放到节约、由增量扩张向存量优化转变，空间规划开始由增量规划向存量规划转型。需依据城市体检结果，对接我市国土空间总体规划，尽快编制《株洲市城市更新国土空间专项规划》，建立“城市体检—市城市更新专项规划—区更新行动计划—片区更新实施规划”的规划体系。    

4.建立更新项目库。根据城市更新专项规划，谋划一批、储备一批更新项目，建立城市更新项目储备库，并制定前期项目计划管理工作指引，提高城市更新项目计划的前瞻性、科学性。    

（三）政策支持方面    城市更新需要系列政策支持引领，建立完备政策体系是保障。   

 1.完善实施办法。聚焦建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市总体目标，从总体要求、目标任务、实施路径、政策支持、工作部署、具体要求等层面，对现有实施办法进行完善优化。研究出台我市城市更新办法实施细则，重点就城市更新的不同类型，对适用范围、操作程序等内容进行细化。    

2.完善具体政策。围绕土地、不动产权、资金税费、安置补偿、租售、历史问题处理等基本要素出台相关专项政策；围绕实施主体出台操作指引、技术规范、审查制度等技术政策。注重在技术标准方面适当突破，灵活调整用地边界，适当增加建筑开发量，适当放宽建筑间距退让要求，放宽道路建设标准，允许绿地兼容的功能性使用等；围绕项目类型出台分类政策。通过城市体检，以市自然资源和规划局对存量空间资源的摸底情况和该局提出的“四旧”存量空间资源体系为基础（可根据市场需求适当拓展类型），制定分类配套政策。     

3.注重历史文化传承保护。我市调查登录的工业遗产有200余处，涵盖矿冶、陶瓷、机车、航空等多个行业，其中国保2处、省保12处，数量居全省第一。建议积极“对接天线”，统筹工业遗产保护利用与城市发展，将工业遗产纳入城市更新政策支持范围，策划工业遗产保护利用综合工程建设，积极争取国家资金支持，打造株洲“生活秀带”，形成工业遗产利用“株洲经验”。    

（四）资金筹措方面   

 城市更新资金需求量极大，如何筹措资金是关键。   

 1.争取上级支持。积极对接国家和省相关政策，争取行业政策资金支持。同时，积极争取国家和省级各类城市建设管理、环境治理、文化保护等各方面试点示范资金，如国家发改委、住建部已于今年3月开展了公共供水管网漏损治理试点遴选，住建部已于今年5月启动了智能建造试点城市征集；积极包装更新项目，争取政府债券；争取国开行、农发行等政策性银行贷款。   

 2.强化市场融资。加大对国家发改委、财政部关于盘活存量资产出台的一系列文件开展系统性研究。通过盘活存量资产（土地、老厂房等），挖掘项目资源（停车场、充电桩、广告、物业、城市市政维护、智慧城市运营、加油加气站等），匹配政策支持（项目经营的金融、税收等优惠政策，减免定向限价商品房项目在建设过程中相关费用，减免城市基础设施配套费等相关费用），科学策划项目平衡，争取商业银行融资、企业投融资合作。同时，对于一些可能增加政府负债但又有必要实施的城市更新项目，可以审慎适度运用“PPP”模式。   

 3.引导社会筹资。引导产权单位和居民合理分摊部分自用和共用部位、设施设备的改造成本，通过动用售房维修基金、住宅专项维修资金、住房公积金、捐资捐物等多种方式落实资金；按照“综合改一次”原则，对更新项目同步推进相关专业经营设施设备建设和改造，鼓励水、电、气、通讯等管线单位及电梯、充电桩等企业投入资金。   

 4.加强本级支持。研究制定城市更新领域市级财政补助资金管理办法，明确财政资金支持城市更新项目的报审条件、审批程序和支出路径；整合各相关单位的国家、省级下拨资金，如城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、海绵城市建设等专项财政资金统筹用于城市更新。    

（五）更新模式方面    

城市更新需要分级分类示范推进，积极探索更新模式是路径。   

 1.探索片区更新模式。以田心片区更新为示范，通过调查摸底，结合区域内城市建设短板、产业特色、人群结构、文化属性、公众诉求等，在做好片区更新详细规划的基础上，给予相关政策支持，通过盘活存量资产，挖掘项目资源，重点强化片区项目整体平衡策划。探索符合我市实际的片区可复制更新模式，推动片区更新。    

2.探索旧工业园区更新模式。以“五好园区”为目标，以“三生融合”为着力，重点突出空间规划布局，盘活土地存量，推动园区绿色低碳建设。借鉴东莞市“工改工”项目推进模式，在规划用地方面，给予系列政策扶持，包括允许产权分割、容积率直接赋值等；设置层级化的服务配套空间，既容纳不同规模和体量企业的入驻需求，同时也满足生活在园区员工的使用需求；可以申报智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展试点城市、新能源汽车换电模式应用试点城市、“科创中国”试点城市（园区）等示范试点工作为助力，提升园区智慧管理水平；借鉴南京中国能谷产业生态区建设策略，综合应用光伏、节水、地热等方面的技术，打造成碳中和建筑集聚式的生态示范区。   

 3.探索老旧小区更新模式。以“升级改造、升级运维”为目标，借鉴湘潭模式，加强改造方案设计、实施、监督等多方的协同合作，营造“美好环境与幸福生活共同缔造”氛围，激发居民参与改造的主动性、积极性，构建政府、产权单位、管网电气企业、居民、社会力量“各出一盘菜，共办一桌席”的筹资方式。深度挖掘小区闲置资源，创造市场空间，加强停车位、充电桩、广告位、商店、快递接受站点等商业导入，增加经营性收入来源，实现老旧小区改造投资平衡，形成“居民受益、企业获利、政府减压”的多方共赢模式。推广荷塘区430社区和渌口区熙园小区的优秀改造经验，发挥党建引领自治的优势，依靠基层党组织的凝聚力，构建以社区党总支为核心，居委会、业委会、物管企业共同参与的联席会议机制，把社区各方面力量组织起来，通过制定小区管理维护方案，明确资金筹集、使用、管理方式，实现可持续性运营，共同推进更新工作。    

4.探索城中村更新模式。注重平衡多方主体利益，促进产业结构升级。探索政府总体统筹、企业参入、村社协作的政企村等多方合作的更新模式。可借鉴长沙市黄鹤村模式，将各参与主体利益诉求作为前提，以村屋改造为基础，以产业导入为抓手，由政府提供关键环节配套服务，通过制定规划，明确区域更新发展底线。企业负责公共设施整体建设，与村民及村集体签订房屋长租合同，并在全面落实政府更新意图的前提下进行招商。以市场化的模式，推进城中村土地的整理和收储，坚持整村征用，并注重做好控违和征拆安置工作。

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