全过程人民民主视域下加强人民政协协商民主的实践探索与路径构建研究

全过程人民民主视域下加强人民政协协商民主的实践探索与路径构建研究

欧阳恩涛　　

　　习近平总书记指出:“全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”党的二十大报告将发展全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求之一，指出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，这就从完善协商民主体、坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等方面为协商民主助力全过程人民民主发展指明了根本方向。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,在落实全过程人民民主的全链条、全方位和全覆盖中具有独特优势：在长期的协商实践中,人民政协建立起较为完备的协商制度体系、组织架构、运行机制和专业队伍,积累了丰富的协商经验,把发扬民主、科学决策的过程与凝聚共识、汇聚力量的过程有机结合,丰富了民主的形式、拓宽了民主的渠道、提升了民主的品质。　　

　　一、人民政协协商民主与全过程人民民主的内在关系　　

　　人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。人民政协是中国共产党领导中国人民发展社会主义民主、开辟“中国之治”的重要制度设计和治理平台，在全过程人民民主中占有重要地位，发挥着重要作用。　　

　　第一，人民政协协商民主使全过程人民民主更加严密而规范　　

　　政治协商是人民政协最早确立的一项主要职能。《中国人民政治协商会议章程》第三条第二款规定，“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商。”《中国共产党政治协商工作条例》以党内法规形式对政治协商工作作出全面规定，构建了更加严密而完整的政治协商机制体系。我们要坚持协商于决策之前和决策实施之中，在党委的领导和统筹安排下，把有效协商作为重大决策的必经程序和工作规则固定下来，形成协商参与决策全过程的有效工作机制，聚焦事关方向性、全局性、战略性的重大问题，全面提升协商工作质量，更好地担负发展全过程人民民主的光荣使命。　　

　　第二，全过程人民民主是实行人民政协协商民主的精神指引　　

　　我国的社会主义民主以人民当家作主为形式与实质，不仅坚持维护人民在政治、经济、社会等各方面的主体地位，同时在具体举措上实践了全过程人民民主，以此实现了人民民主参与度不断提高、人民民主真实性得到保障。“全过程人民民主”涵盖了回应式民主、参与式民主、协商式民主与监督式民主，其中协商民主是重要组成部分。以“全过程人民民主”为精神指引的人民政协协商民主才可以从始至终以中国共产党为领导核心，站在人民的立场思考问题，开展决策实施前后的广泛协商，积极履行人民政协的职能作用，而不会陷入“西式民主”的形式陷阱。　　

　　第三，人民政协协商民主是贯彻全过程人民民主的真实写照　　

　　人民政协协商民主是我国民主建设在坚持党的领导下充分发挥制度优势的先进产物。人民政协协商民主的全过程性具体表现有以下几个方面：第一，从民中来，协商主体来自社会各界。人民政协的构成主体来自各个党派、集体、民族等，对于社会各界具有广泛的代表性，且政治素养较好、个人素质较高。第二，与民协商，集思广益建言献策。人民政协充分发挥协商功能，提倡社会各界、各党派广泛参与协商：在组织基础上，目前设有全国到省、市、县四级政协组织，各层级分工明确、配合有序；在制度基础上，严格遵守我国的政党制度，构建以法律法规、党中央精神等为指导的工作与管理制度保障。第三，为民协商，站在最广大人民群众的利益立场。人民政协将协商民主作为政治协商机构的优势，在民主政治建设、改革和治理等各方面，紧跟中国共产党的领导，坚持人民的主体地位，有效实现民主监督、有序协商的职能。　　

　　二、准确把握人民政协协商民主在践行全过程人民民主中的性质定位　　

　　人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，与全过程人民民主的民主程序全链条、民主内容全方位、民主主体全覆盖有着很强的契合性，在发展全过程人民民主中具有独特优势。为此，在全面发展协商民主、扎实推进全过程人民民主中，人民政协要切实履行专门协商机构的功能和作用，在发展全过程人民民主中把人民政协协商民主的显著政治优势更加充分地发挥出来。　　

　　第一，人民政协协商民主是推进民主协商、完善“全链条”人民民主的重要制度平台　　

　　在我国全过程人民民主完整“制度链”中，以人民政协为制度平台的协商民主，是实现人民当家作主的基本制度渠道。经过70余年的发展,人民政协构建起健全的协商民主制度体系,包括协商内容、平台载体、组织运行、质量评价、能力提升和工作衔接等系列程序机制,能够综合运用各种履职形式,在全年组织各类调研、视察、提案和反映社情民意工作、在联系界别群众、呈现各社会阶层要求方面发挥着基础性作用,极大地满足了全过程人民民主不断拓宽政治参与渠道、丰富政治参与形式的需要，最大限度地凝聚起社会各界共识和人民群众智慧，形成最大公约数、画出最大同心圆。　　

　　第二，人民政协协商民主是扩大民主参与、发展“全方位”人民民主的重要制度平台　　

　　与代议制民主的参与主体仅限于少数政治精英不同,“全方位”人民民主视野下的政治参与强调主体的广泛性和多元性：一方面,人民政协协商民主具有代表性强、联系面广、包容性大的特点,不仅扩大了全过程人民民主的主体范围,还具有广泛凝聚人心的整合优势。人民政协人才荟萃、智力密集，通过开展调查研究，进行专题协商、界别协商等，广泛听取人民群众呼声，充分吸纳人民群众智慧，为党和国家中心工作提供更多建设性、可操作性的意见和建议。另一方面,作为社会主义协商民主体系的“枢纽”,政协协商联通了政党协商、政府协商和人大协商,在推动党和国家机关协同运行方面具有显著优势。同时，人民政协是专门协商机构，具有制度化协商渠道和平台，可以最大限度凝聚社会各界力量，为顺利推进中国式现代化、实现中华民族伟大复兴提供强大动力。　　

　　第三，人民政协协商民主是促进民主治理、彰显“全覆盖”人民民主的重要制度平台　　

　　全过程人民民主的“全覆盖”性是贯通民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主发展一切领域的全要素、全覆盖民主。其中，民主协商在民主决策、民主管理、民主监督等全过程人民民主的各个层面和各个领域，都具有不可或缺的功能和优势。作为专门协商机构，各级政协组织精心打造的特色“商量”平台已经有效地嵌入民主决策、民主管理、民主监督的各个领域和全过程，成为促进科学决策、完善国家治理、加强民主监督不可缺少的重要制度化力量，协商民主的治理功能和治理成效愈益彰显。正是从这个意义上说，人民政协是发展全过程人民民主的重要制度平台。　　

　　三、全过程人民民主视域下人民政协协商民主的实践探索　　

　　现阶段，各级政协组织和广大政协委员围绕人民政协在“全过程人民民主”理念指引下开展协商民主的现实安排，进一步探索人民政协协商民主所取得的实践价值。　　

　　（一）促进“全链条”民主，落实协商环节联动　　

　　“全链条”民主侧重于人民政协协商民主在实践过程中要做到协商主体、协商管理、协商过程、监督保障等各个环节的民主性，从人民政协协商民主主体到对象、从规则设计到结果落实、从内部机制到外部反馈都要求体现全链条的民主化。　

　　从整体来看,政协协商形式不一、程度不同地参与了政策过程的各个环节,在提高决策科学化、民主化水平和推动政策有效落实等方面显示出独特的优势。如我国早在2006年便将“在决策之前和决策执行过程中进行协商”的原则写入《关于加强人民政协工作的意见》,这意味着协商民主成为制度性规定,为落实全过程人民民主提供了重要保障。　　

　　从协商主体来看，人员职责明确、分布合理。近年来，各级人民政协积极搭建协商平台，从协商主题的选择、资料收集的开展、部门对接的落实再到协商活动的召开与协商结果的反馈，充分听取基层群众、不同党派、界别精英等的意见和建议，再经由党政等各个部门协商探讨。其中,双周协商座谈会是彰显人民政协专门协商机构性质的制度化平台,以规格高、频率高、周期稳的显著优势,成为实现全国政协协商议政经常化的特色制度。在全国政协双周协商座谈会的示范带动作用下,地方政协陆续建立起双周协商会、月度协商会和双月协商会等,努力在完善协商形式、提高协商质量、提升协商意见广度和深度等方面有所成效。　　

　　（二）保障“全方位”民主，推动协商领域开发　　　

　　一方面，人民政协协商民主对全方位人民民主的发展,它以协商聚共识、以共识固团结,通过建立包容、平等的协商讨论机制为不同观点的充分表达和深入交流提供了有效路径：如人民政协在各类协商会议中、在视察和调研中、在监督过程中充分交流,在党组成员与党外委员的谈心谈话和走访活动中增进了解,在委员的自我教育与自我学习中打牢共同思想基础，如湖南省各级政协通过委员讲堂、委员宣讲团、委员读书活动等平台宣介“十四五”规划和党的二十大精神，以此凝聚和传播共识。同时，人民政协通过广泛协商面向社会传播共识,在润物细无声中做好统一思想、解疑释惑、理顺情绪、化解矛盾的工作，如湖南省各级政协组织和政协委员通过定期走访、结对联系、委员讲堂和委员接待日等形式,了解界别群众的思想状况,宣传解释党和国家的方针政策,把党的主张带到群众中去。　　

　　另一方面，人民政协在履行职能的过程中,始终与党和国家机关的工作紧密相连,从立法、行政到社会生活,串联起政党治理、政府治理和社会治理的方方面面,推动了各部门紧密配合、协同运行,发挥了我国协商民主体系的整体效能,从而“全方位”地实现了人民民主。如在政协协商与政党协商的互动方面,作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,人民政协发挥桥梁纽带作用,促进了执政党与参政党的通力合作,密切了中国共产党同人民群众的联系。以全国政协双周协商座谈会为例,参会人员以政协委员中的民主党派成员和无党派人士为主,每个党派都代表各自所联系的群众,围绕现实生活中普遍存在但又不好解决的小切口问题进行深入协商。各党派成员在会前开展深入调研,在会上进行自由研判和观点交锋,提出的不少高质量建议都得到了中央相关部委的直接回应,发挥了重要的决策参考和凝聚共识作用。　　

　　（三）深化“全覆盖”民主，重视协商平台建设　　

　　“全覆盖”民主指的是在人民政协协商民主的过程中最大程度地涵盖各项事务，以广大人民群众的利益为出发点，调动人民群众的自主意识和创新能力。目前，人民政协紧跟时代发展潮流，通过数字化的应用，搭建各类“数字政协”平台，如湖南省政协的“政协云”全面覆盖了民主协商的各个对象、各项事务、各种渠道，各级政协组织和广大政协委员，通过“政协云”紧密围绕协商民主的主体内容开展活动前、活动中、活动后的内容设计，完成议题征集、调查研究、组织协商、常态监督、协商成果等智能化数字化场景运用。　　

　　同时，党的十八大以来,人民政协通过延伸机构、创新履职载体、促进界别合作等灵活多样的形式,不断介入基层治理，如济南市政协创建的泉城“商量”平台,从市、区(县)、街(镇)三级政协系统,到部分委员企业、有条件的社区等,建立“商量工作室”260多个,构建起“122+N”的年度协商格局,基本做到一月一专题、月月有商量。地方政协开展的各类协商实践,打通了政协协商与基层协商有效衔接的主动脉,畅通了委员参与基层社会治理的毛细血管,真正做到了商量得真、商量得实、商量得好,使得全过程人民民主在基层生根发芽、实现了“全覆盖”。

　　四、全过程人民民主视域下深化人民政协协商民主的路径构建

　　发展全过程人民民主，是习近平总书记关于中国特色社会主义民主政治的原创性贡献，为新时代人民政协工作提出了新要求、赋予了新使命。各级政协要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，发挥人民政协作为专门协商机构作用，做好“专门”文章，发挥“协商”作用，强化“机构”建设，在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，为谱写中国式现代化的新篇章贡献政协力量。

　　（一）发挥人民政协专门协商机构作用，拓展实践全过程人民民主的专业平台

　　一是开展专门研究，建立专职的政协协商研究机构，强化协商民主理论与实践研究，探索协商民主发生发展的规律，在此基础上准确把握人民政协性质定位，丰富政协协商的内涵与功能，挖掘人民政协的专有特色，提炼政协协商的创新品牌，更好凸显人民政协的独特优势，筑牢全过程人民民主的专业实践平台。

    二是强化专门服务，创新协商形式与方法。人民政协要主动适应物联网、区块链等新技术新应用，探索线上线下协商有机融合的新方式，为社会各界广泛有序参与政协协商提供多样化的综合服务平台，以拓宽实践全过程人民民主的政协渠道和参与范围。

　　三是培养专业队伍，加强人民政协专业化队伍建设。人民政协具有人才荟萃、智力聚集的优势，推进人民政协的专业化队伍建设是彰显人民政协优势、发挥专门协商机构作用的重要保障，加强自主学习和专业培训等有机结合的学习型政协组织建设活动，有效锻造具有专业素养的政协工作队伍，努力提升政协委员建言资政的能力、推进深度协商互动，以此提高全过程人民民主的实践水平。

　　（二）完善相关制度设计，提高人民政协协商民主的实行质量

　　一方面，规范人民政协协商民主各环节的流程，以制度明确工作内容、职责、评价、考核方法：在协商前，明确议题筛选机制，确保年度工作重点不跑偏、党委政府中心工作不偏离、地方特色服务不缺席；在协商中，建立协商互动机制，保证不同的思想、意见、诉求可以得到充分地表达；在协商后，助力协商成果监督机制，及时整理协商结果报送相关部门。另一方面，完善政协协商与基层协商的衔接，加强人民政协与党委工作的联系。人民政协协商与基层协商都是协商民主的主要载体之一，在具体过程中可以通过鼓励人民政协积极靠近基层协商，采用平台创设让基层参与民主协商；建立考核制度，将典型案例加以推广与奖励。

　　（三）强化协商意识，加强人民政协协商主体的履职能力

　　一是加强内部教育，强化党政干部对于人民政协协商民主的重视度和执行力。各级领导干部应当肩负起领导示范作用，推动社会各界认识人民政协在民主协商过程中的地位、职责以及性质，引导其他各级单位了解并配合人民政协完成协商工作。二是重视队伍建设，提高政协委员的准入门槛，加强业务培训，设立科学规范的管理机制：完善政协委员的遴选制度，进一步补充选拔政协委员的标准与要求；在政协委员入职之后，明确委员的工作职责与内容，以完整的培养机制代替随机的个人能力；在日常管理中应当建立委员的个人档案，加强委员的日常管理机制。三是重视宣传工作，提高人民政协的知名度，如各级政协委员及政协干部可以通过抖音、微信等群众喜闻乐见的方式，加强对人民政协及其工作的介绍与宣传。

　　（四）突出过程性，强化制度化、规范化、程序化等功能建设

　　一是要强化协商功能，落实协商工作规则，规范议事决策程序，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，实行好已有的调研、提案、联系界别委员、反映社情民意信息等工作制度，推动协商、会议、参政议政、民主监督等重要工作更加规范有序。二是要丰富协商平台和载体，构建多层次协商体系，如开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，使协商形式和协商内容相匹配、协商程序和协商效率相统一，推动协商民主广泛多层制度化发展。三是要着力培育协商文化，大力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好氛围，避免简单地你说我听、各说各话。四是要加强协商成果跟踪督办和意见反馈落实，推进协商成果转化落地，使协商民主的作用更加彰显。

　　（五）巧用新兴媒介，拓展参与人民政协协商民主的多种渠道

　　首先，丰富人民政协的民主协商形式，如人民政协可以进一步借助互联网和数字技术搭建网络平台，通过把群众、委员、党政机关分类设置功能，实现协商功能清晰呈现、协商结果及时传达、反馈机制简单明了。其次，加强协商新媒介的监管体制建设，避免因线上沟通而脱离真实性。在协商新媒介的使用过程中，应当重视相关法律法规的制定，不可因为新媒介的兴起而忽视使用的规范性，必须要求注册实名制，落实对协商内容的责任意识、保密意识，保障高效协商的同时也能做到放心协商。最后，要充分利用大数据的分析监测功能，做好信息采纳、整理与利用。

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