关于“落实社会保障兜底扶贫政策，建立解决农村相对贫困的长效机制”调研报告

“落实社会保障兜底扶贫政策，

建立解决农村相对贫困的长效机制”

调研报告

按照省委办公厅、省政府办公厅、省政协办公厅联合发文的《湖南省政协2020年度协商与监督工作计划》，“落实社会保障兜底扶贫政策，建立解决农村相对贫困的长效机制”被列为省政协今年的专题议政性常委会会议协商议题。4月，省政协领导李微微、戴道晋、张大方、赖明勇、胡旭晟、贺安杰、张健、张灼华、卿渐伟分别带队赴株洲、邵阳、岳阳、常德、益阳、永州、怀化、娄底、湘西自治州等市州开展实地调研，省政协民族和宗教委员会、农业和农村委员会组织12个委员调研小分队，发动在脱贫攻坚和抗击疫情一线的委员，统筹疫情防控和脱贫攻坚工作，在当地开展调研并提交调研报告。与此同时，邵阳、永州、怀化、湘西自治州等市州及相关县市区政协开展协同调研，省市县三级政协委员结合开展“三个一”扶贫行动大回访在政协云提交微报告，发布政协云热点关注话题征集群众意见建议。现综合调研情况，报告如下。

一、全省社会保障兜底扶贫工作有力推动，成效明显

近年来，省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记关于脱贫攻坚的重要论述和中央打好脱贫攻坚战的决策部署，坚持人民至上，始终以“首倡之地当有首倡之为”的政治责任感抓扶贫，按照“社会保障兜底一批”的总体要求谋划、部署和推进工作。家毫书记、达哲省长多次专题听取社会保障兜底扶贫工作汇报，省委常委会、省政府常务会每年进行专题研究，全省各级各部门不断加大政策统筹、衔接、创新和落实力度，社会保障兜底扶贫工作有力推动，成效明显。

一是编密织牢政策网。将社会保障兜底扶贫工作纳入政府民生实事，省级层面相继出台《湖南省“社会保障兜底一批”脱贫工作实施方案》《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》《湖南省社会救助家庭经济核算评估办法》《关于建立社会救助兜底保障对象救助帮扶长效机制的通知》等20多个政策文件。民政、教育、财政、人社、住建、农业农村、卫健、扶贫、医保、残联等相关单位出台了一批具体政策举措。

二是兜底保障水平明显提升。全省各级各部门增强思想、政治和行动自觉，推动了责任落实、政策落实、工作落实，兜底保障水平明显提升。在“两不愁”方面：全省农村低保平均标准由2015年的2446元/年提高到2019年4505元/年，月人均救助水平从116元提高到226元，农村特困人员基本生活标准从2017年的4655元/年提高到2019年5674元/年，全省残疾人两项补贴标准从2016年单项不低于600元/年提高到2019年单项不低于720元/年。截至2019年，全省有97.7万建档立卡贫困人口纳入社会救助兜底保障，对包括返贫致贫人口在内的75.6万人给予了临时救助，有效解决了“两不愁”问题。在“三保障”方面：基本解决了78.6万建档立卡贫困家庭适龄人口义务教育保障问题，实现义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生应助尽助，因贫失学辍学现象基本消除。实施“三提高、两补贴、一减免、一兜底”的贫困人口看病就医综合保障机制，实行农村建档立卡贫困人口基本医疗保险、大病保险、扶贫特惠保、医疗救助、医疗减免、政府兜底“六线”保障制度，困难群众看病就医得到较好保障。完成171万余户危房改造，户均补助标准提高到2.45万元。大力推进农村饮水安全工程建设，全省建档立卡贫困人口饮水问题得到基本解决。

三是努力克服疫情影响，持续推进脱贫攻坚工作。今年以来，我省统筹疫情防控和脱贫攻坚工作，取得“双胜利”重要成果。加强了患新冠肺炎贫困人口的救治，做到全部治愈出院。疫情期间，提前下拨64亿元救助资金，提前发放一个月低保金，为低保和特困对象发放价格临时补贴，及时有效开展临时救助，解决了贫困群众基本生活保障问题。同时，一系列有力举措的推出和落实，较好解决了贫困群众外出务工、生产发展和产品积压、扶贫项目开工复工等难题。

二、落实社会保障兜底扶贫政策和建立解决农村相对贫困长效机制存在的问题和困难

（一）兜底保障工作精准度不够。一是政策衔接误区导致精准度不够。有的地方对农村低保制度与扶贫开发政策理解不透、衔接不到位，农村低保对象与建档立卡贫困人口概念不清，错误地认为兜底对象仅限于无劳动能力、家庭无收入的贫困人口，错误地将脱贫摘帽时允许存在的贫困发生率2%作为农村低保覆盖面，容易发生“错保”“漏保”。二是数据共享不全面不及时导致精准度不够。兜底保障的数据统计、比对涉及多个部门多个平台，有的部门之间数据共享通道正在打通过程中，有的部门数据动态管理与数据更新的周期、时间节点不一致，有的地方家庭经济核对平台建设进度慢，车辆、公积金、银行存款等信息难以及时准确核对，容易出现重复救助、多头救助或救助缺失。三是救助申请家庭经济状况核对难导致精准度不够。外出务工或打零工的工资性收入，依赖于申请对象自主如实申报，存在不如实申报的现象。种养业等生产、经营性收入，因生产、销售数量及销售价格受气候、市场等因素影响较大，难以核实。四是工作作风不实导致精准度不够。有的地方怕麻烦、怕攀比，把基本符合兜底保障条件的对象排除在外，用临时救助解决问题。有的地方兜底对象动态调整不及时，有死亡人员和稳定脱贫人员未及时退出的现象。

（二）兜底保障能力不强。一是社会救助水平偏低。2019年，我省农村低保年平均标准4505元，有84个县市区标准在3700元到3800元之间，低于甚至远低于全国平均标准5336元。二是差异化保障力度不够。兜底对象都是贫困户中的特殊困难群体，但现行的政策主要是普惠型政策，对兜底对象的差异化保障力度不够。医疗保障方面，有些深度贫困兜底对象住院报销后的自付部分，即使有医疗救助，仍然难以承担。住房保障方面，以中央、省级补助资金平均每户2.45万元的标准，综合考虑建筑成本、深度贫困的兜底对象承担能力和市县两级财政资金配套能力，无法全部解决建房资金缺口。三是基层经办能力较弱。兜底保障扶贫工作调查核实、走访服务等任务非常繁重，工作力量与任务不匹配问题突出。以民政为例，乡镇的社会救助对象少的2000人左右，多的5000人以上，工作必须到户到人，而乡镇负责民政相关工作的一般只有1—2名工作人员，部分还是兼职人员。人社、住建、残联等部门的工作不同程度面临相同的问题。

（三）两个特殊群体的保障工作需要加快推进。一是重度残疾兜底对象照护工作需加快推进。目前贫困重度残疾人照护体系尚未建立，照护服务清单和照护服务经费尚未明确，照护工作推进缓慢。二是事实无人抚养儿童保障工作需加快推进。从今年起，民政部门启动对全省2.8万事实无人抚养儿童保障工作，弥补了原有的政策盲区，然而从相关规定来看，对事实无人抚养儿童的生活保障有明确硬性的规定，但对其关爱服务、成长指导等还缺乏刚性有力的措施。

（四）解决相对贫困长效机制亟待建立。党的十九届四中全会明确指出，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，这意味着未来扶贫工作的重心已从消除绝对贫困向解决相对贫困转变。近年来，我省持续推进精准扶贫精准脱贫，不断巩固脱贫攻坚成果，为打好相对贫困“破局战”奠定了坚实基础。但相对贫困群体动态性更强，对统计监测、政策制定和实施都带来更大挑战。同时，我们在调研中发现部分贫困地区公共服务体系亟待完善和提升，资源亟需得到进一步开发和保护，扶贫产业和项目的后期接续管理亟待提质增效等问题，这些问题需要不断推动制度创新，加快建立解决相对贫困的长效机制，从而更长久、更稳定地予以解决。

三、进一步加强社会保障兜底扶贫工作，加快建立解决农村相对贫困的长效机制的建议

（一）进一步加强社会保障兜底扶贫工作

1. 进一步提高兜底保障工作精准度。一是加强政策培训。重点针对政策把握的关键环节、政策落实的重要指标、政策执行过程中出现的问题等加强培训。二是启动建立统一的扶贫大数据信息平台。实现全省统一、横向连通部门、纵向覆盖省市县乡四级，实现线上预警、监测、核算、比对等功能。三是加强社会救助家庭经济状况核对工作。加快省市县三级家庭经济状况核对平台建设，加大部门协调配合力度，充分发挥核对机构作用，实现核对机构依法依规实时查询社会救助家庭及家庭成员的户籍、纳税记录、社会保险缴纳、不动产登记、市场主体登记、住房公积金缴纳、车船登记，以及银行、商业保险、证券、互联网金融资产等信息。四是结合扶贫工作普查补齐短板弱项。重点聚焦“应保尽保，应退尽退”，查找问题,整改清零，确保兜底保障政策落实。

2. 进一步提升兜底保障水平。一是稳步提高社会救助标准和水平。建立完善与低保标准衔接机制，确保低保标准与经济社会各项发展指标同步增长，残疾人两项补贴标准与低保标准同幅度联动调整；适时启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，及时足额发放补贴；根据不同地区财力状况，科学合理确定社会救助资金省市县三级比例，加大省级财政向欠发达地区倾斜力度；鼓励有条件的地区对享受低保后生活仍有困难的对象采取必要措施给予生活保障；发挥商业保险作用，建立“商业保险+兜底保障”机制，提高贫困群众抵御意外风险的能力，放大政府兜底的效应。二是实施分类差异化保障。针对兜底保障对象的医疗、住房保障等问题，精准区分兜底对象、一般建档立卡户、低保户，精准区分兜底对象的不同类别，研究实施差异化保障的具体措施，既确保兜得住，又防止产生“悬崖效应”和“福利陷阱”。三是加强基层经办能力建设。推进编制资源向乡镇倾斜，充实加强基层一线工作力量；坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，做到权随事转、人随事转、钱随事转；在困难群众较多的村建立社会救助服务站（点）。

3. 进一步推进两个特殊群体的保障工作。一是推进贫困重度残疾人照护工作。全面开展照护对象摸底调查，精准掌握照护对象服务需求；建立基本照护服务清单，为照护工作开展提供标准和依据；对残疾人两项补贴进行分类分档管理，提高家庭照护对象残疾人护理补贴标准；发挥社区、村公共服务设施阵地作用，通过购买服务的形式，为生活在家庭、确有照护需求的照护对象提供分散照护服务；对家庭照护确有困难、自愿入住集中照护机构的，依托现有敬老院、卫生院、残疾人托养中心等提供集中照护服务；加大对敬老院、卫生院、残疾人托养中心的改造力度，设立护理员等公益性岗位；明确家庭照护护理补贴、分散照护、集中照护费用标准和政府投入渠道，提供经费保障。二是推进事实无人抚养儿童保障工作。细化和明确事实无人抚养儿童的关爱服务、成长指导配套政策；充分发挥儿童福利机构、未成年人救助保护机构、康复和特教服务机构等服务平台作用，提供康复、特教、养护和临时照料等关爱服务支持；加大政府购买服务力度，引入专业社会组织和青少年事务社工，提供心理咨询、心理疏导、情感抚慰等专业服务。

（二）加快建立解决农村相对贫困长效机制

1. 建立健全相对贫困长效治理体系。一是坚持和强化党的领导。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹扶贫开发、社会保障、医疗救助等各项工作，构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，实现横向协调、纵向联动的治理格局，将社会主义集中力量办大事的制度优势更好地转化为治理效能。二是强化政策衔接。将解决相对贫困作为乡村振兴战略的底线任务统筹安排，将临时性、专项性扶贫政策转化为标准化、常态化的乡村振兴政策，持续推进全面脱贫和乡村振兴的有效衔接。三是强化三方协同。坚持“政府主导、市场运作、社会参与”原则，建立市场主体参与扶贫的制度化服务、资源共享和金融支持平台，合理确定政府补助资金投向，市场化配置帮扶资源，引导社会资金积极参与，打造“扶贫+”新模式，鼓励社会组织和爱心人士以慈善捐赠、志愿服务和设立帮扶项目等途径，广泛参与相对贫困治理工作。四是强化监督考评。对帮扶项目和资金全过程监管,保障支持政策资金直达基层，确保减贫资源合理用于相对贫困人口；完善绩效考核评价机制，以稳定减贫、持续减贫为重点，开展相对贫困人口减贫质量考核,综合分析评价工作成效。

2. 有序构建精准帮扶长效工作机制。一是科学确定相对贫困标准。建议以市州为基本单位，以家庭收支平衡作为参照，综合考虑家庭成员教育、医疗、住房、养老等方面的刚性支出，结合当地经济社会发展情况和财政实力来确定本区域的相对贫困动态标准和比例。二是开展实时动态监测。通过统一的信息平台开展系统排查和比对分析，对相对贫困人口进行实时监测和动态调整，确保不落一户、不漏一人；运用好大数据信息化手段，及时研判重大疫情、自然灾害和突发事故带来的致贫风险，做到提前预警、有效干预。三是坚持分类精准施策。根据相对贫困的产生根源和主要特征，实行“一户一策”，通过产业、金融、技术、信息、教育、就业、文化、医疗等手段，进行分类帮扶，因人施助，确保帮扶对象精准受益。

3. 积极探索相对贫困的长效治理路径。一是抓重点，大力培育农业农村经济发展新动能。支持县域经济和村集体经济发展壮大，在要素集聚平台打造、科技创新推广、品牌创建、标准化监管等方面加大支持力度，健全土地流转机制，鼓励农户参与“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东），扶持新型经营主体参与农村资产资源盘活，不断提升劳动生产率和土地单位面积产出效益；以现代农业园区建设为抓手，推动农业由单一种养向精深加工、信息服务、商贸物流和文化旅游多产业融合发展转变，着力打造完整产业链条;大力发展农村电商，借助新兴直播模式，拓展农产品销售渠道，实现农产品销售线上线下“双轮”驱动；不断完善利益联结机制，扩大优势特色产业对相对贫困人口的覆盖面，采取土地流转、直接帮扶、股份合作、股权交易、碳汇交易等多种形式，让群众在产业发展中同步受益；完善政府支持涉农企业相关政策，把带动相对贫困人口发展产业、实现就业作为重要衡量标准，形成企业发展和促进减贫“双赢”格局。二是补短板，提升农村基本公共服务水平。不断加强农村基本公共服务供给，推进教育、医疗、就业、养老、饮水安全、基础设施建设、公共服务等民生领域的城乡一体化改革创新，促进城乡之间资源要素双向流动，逐步实现公共服务均等化；进一步提高医疗合作保障水平，建立健全因病致贫返贫保障体系，推动分层分级分流诊疗全面落地。三是强弱项，加强农村基层组织和人才队伍建设。一方面要全面加强农村基层组织建设。深入开展基层党支部“五化”建设，发挥好战斗堡垒作用，选强配优村支两委，建立第一书记选派常态化长效化机制，推进基层公共服务“一门式”全覆盖。另一方面，要加强农村人才队伍建设。培育本土人才，不断拓宽选人、用人、育人、留人渠道，培养一批农村社会治理人才、致富能手、种粮大户和农业产业经营者；积极引进人才，采取积极措施促进能人的回流，鼓励更多的大学毕业生、退伍军人等投身三农工作，为促进农村经济社会发展提供人才支撑。

4. 不断激发相对贫困人口的内生动力。一是提升贫困人口的职业技能。坚持“扶智、扶志、扶技”相结合，加大贫困人口的职业技能培训力度，提高相对贫困人口劳动生产效率和就业竞争力，增加其工资性收入，实现可持续脱贫；大力发展职业教育，支持引导贫困家庭学生接受职业教育后在当地就业；加大残疾人就业帮扶力度，开展更有针对性的就业服务和就业援助，鼓励更多企业吸纳残疾人就业。二是完善激励约束机制。改进帮扶方式，强化正向激励，多采取以工代赈、生产奖补、劳务补助等方式，组织动员贫困群众参与帮扶项目实施，加大护林员等扶贫公益性岗位的开发供给力度，提倡多劳多得，不要包办代替和简单发钱发物。三是加强乡风家风民风建设。把乡风文明建设融入精神帮扶全过程，以家训传承、村规民约建设为抓手，深入开展思想教育、文化教育和道德教育，让群众精神物质“双脱贫”。鼓励邻里守望相助，发展乡村义工，加大对贫困群众的情感关怀。

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